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从国际经验看资源枯竭型城市如何转型

2010-02-05      来源:中国改革论坛     
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近年来,在东北老工业基地振兴和改造过程中,特别是随着2007年12月18日国务院《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台,资源枯竭型城市转型成为人们越来越关注的热门话题。梳理国外资源型城市转型的经验,对于我国无疑也有着可资借鉴的意义。

  

所谓资源型城市,是指以自然资源开发而兴起,并以资源开采为主导产业的城市。我国的资源型城市是随着工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的,为国民经济和社会发展作出了重大贡献。但是,自上个世纪90年代以来,由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,我国东北地区部分资源型城市的主打资源逐渐枯竭,面临摆脱经济困境、进行经济转型的问题。目前,全国现有矿业城镇426座,其中地级市79座,地级区盟7座;县级市100座,市属县级区25座县城179座,建制镇36座。其中,处于成长期的84座,鼎盛期的291座,衰退期的51座。根据国家发改委、国土资源部、原国务院振兴东北办会同财政部等单位在2007年底完成的《我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究》,国务院公布了首批12个资源枯竭城市,它们是阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧(县级市)、焦作、萍乡、大冶(县级市)和大兴安岭。

  

转型是一场深刻的经济社会变革,这需要较长期的过程。很多发达国家也都经历过转型的阵痛,而他们的实践是我们很好的教材。借鉴国际经验。笔者认为,对那些工业遗存具有丰富遗产价值的城市,利用工业遗存实现社会经济转型不失为一条可以选择的道路。

  

资料型城市转型的主要路径

  

(一)资源认识从简单向立体转变

  

资源型枯竭型城市转型,首先要从转变“资源观”开始。一般而言,资源型城市主要依靠不可再生资源,以较为单一的产业为依托完成初步的城市化和城市的进一步发展。与其相配套的“资源观”,是相对较为传统的“以不可再生的资源为根本性资源”的观念。国外的主要资源型城市,例如,德国的鲁尔地区的城市(煤、钢铁等)、法国的洛林地区(煤炭、钢铁)、美国的休斯敦(石油)、日本的筑丰(煤炭),都长期以来主要依靠其优势资源发展,在其兴旺时期,一般较少利用和引入矿产资源以外的资源,甚至不能意识到自身所握有和积累的其他社会资源。这样的“资源观”,能够使一些具有深厚矿产资源的城市获得城市化初级的高速积累,却很难将更为深广的社会资源嵌入到其产业结构中去,引导产业结构的纵深发展。一旦自身矿产资源耗尽,或者国际产业形势等产生波动,就会对这些单纯产业的城市造成毁灭性的影响。

  

因此,资源型城市的传统危机是扎根于“资源观”之中的,打破资源“诅咒”,要从转变观念入手。从国外城市的转型经验来看,转型的过程同时也是逐步将支撑性资源由不可再生的资源转向可再生的人力、技术资源,逐步由对资源的开采加工转向资源的营造,逐步由“资源观”向“资产观”转变的过程。

  

(二)产业结构由单一向复合转变

  

资源型城市转型,面临着长期单极产业结构发展造成的专业化锁定的问题。由于资源型产业往往成为区域经济的增长高地,成为经济要素的集聚之所,在巨大的吸纳力作用下,各种经济要素被固化在资源型产业领域,非资源型产业处于弱势和从属地位,难以形成产业吸引力,发展机会明显减少。当资源枯竭时,由于锁定效应,此类地区的产业应变性、适应性较差,存在功能性、认知性和政治性的多方锁定,需要以外力强制性地打破。各国的转型经历,大致上就是打破多方锁定,产业结构逐步由单一向复合转变的过程,在这其中,选择最易于打破锁定的产业进行培育,是转型的关键。

  

(三)空间布局由单极向多元转变

  

从各国的发展经验来看,转型的过程,同时也是空间结构重新调整的过程。这个过程,伴随着城市中心的转换、产业重心的外推,总体布局的重置,以及城市边界的扩张等。在转型完成后,城市或区域格局一般由资源型城市的单极布局向多局布局转变,城市往往形成新的发展轴线,以前在经济地理上处于相对弱势边缘的地带相对而言获得了更好的发展机会。因此,在转型之初,对于这些地块来说应提前做好准备。

  

(四)城市消费功能逐步凸显

  

资源型城市的转型,意味着产业的复合化和城市功能的复合化。通过转型,城市产业结构往往由以第二产业为主发展为二、三产兼顾。因缘于第三产业的发展,城市功能也往往从单一的生产功能中生发出更丰富的消费功能。因此,城市往往需要新的商业地带、需要新的生活娱乐设施等。这对于外来的投资商、对城市中心沿线区块,都是新的机会。

  

(五)政策导向由补贴向培育转变

  

从历史上来看,政府对资源型城市的支持政策,都经历了由补贴向培育的转变。最初,政府往往对资源将枯竭的产业给予大量的补贴,但最终结果往往并不成功。例如日本,给予了产煤地带的重点产业进行了连续八次的补贴性政策,都没有起到效果,最终不得不由援助规划转变为转型规划,着力于通过政策吸引投资、改变产业结构、培育新兴产业等。由补贴向培育的转变,是正视资源枯竭的事实,着眼于未来发展的战略方式。

  

国外城市转型政策的主要启示

  

(一)必须选择合宜的转型模式

  

从国际几大重点转型区域的转型经历来看,不同的政治经济体制下的资源型城市转型方式是不同的,转型方式的选择往往扎根于更深层次的社会图景之下。从全世界资源型城市转型经验来看,其政策取向主要可以分为四类:第一类是美国式的。美国是市场式,政府很少做具体的转型控制,主要做好规划和服务工作,城市是兴盛还是衰败,更多通过市场力量和企业自身发展目标决定。第二类是欧盟式的,以法、德为代表。主要是政府领导式,政府成立专门委员会和其他组织;制定详细的目标、计划和政策,通过政府各部门、社会各界的通力合作,调整产业结构,促进地区产业进步和经济发展,最终实现区域经济的腾飞。转型模式的选择,既和经济体制有关,也和社会背景有关,和产业发展经历、地理区位、市场结构、城市规模、文化背景等也有深刻联系。第三类是日本式的。日本是产业政策指导下的产业援助,政府根据国内外市场的变化情况和煤炭产区的具体实际,制定和修改产业政策,设定目标和措施。第四类是以前苏联和委内瑞拉的资源型城市产业转型为代表的自由放任型模式,政府几乎没有采取转型的措施。特别是前苏联,国家的体制是计划经济,政府不参与转型,资源型城市只能停止发展。

  

(二)规划先行,落实转型战略

  

纵观不同模式的成功转型经验,无论是美国式的、欧盟式的还是日本式的,转型伊始都是规划先行。首先通过规划,确定转型模式、转型方向、转型战略等等,将转型的模式、方针、方法通过文件的形式落实下来,从而使未来的转型工作有方向可循,有文件可依,通过公布规划,还可以达成全民的共识,减少投资商的顾虑等,使转型工作从一开始就纳入到正常轨道中来。

  

(三)选择切实的产业调整措施

  

为了保障城市衰退产业转型的顺利进行,各城市都不同程度采取了区域振兴政策和产业援助政策,并针对转型过程中出现的人员安置问题制定就业政策。下表对四个区域的产业援助政策、就业政策、区域振兴政策三方面作了系统比较。

  

(四)明确转型的几个关键要素

  

从国际经验来看,有五大关键性要素在各区域的成功转型过程中发挥了不可忽视的作用:

  

政策要素。应选择适宜的政策工具作为地区转型的主导,无论是美国式的、日本式的、欧盟式的转型方式,都需要政府按照实际情况和所需要达到的目标,设定转型的基本政策取向,进一步选择合宜的政策工具。

  

环境要素。应重视投资环境的营造,加大对生态环境、基础设施的投入。对于在资源型产业兴旺时期积累不够,城市配套水平不高,城市环境较为恶劣的地区来说,这一点是调动市场因素的关键。因此,成功转型的区域大多选择环境友好型的接续产业,大多重视重型产业的空间集约化发展。

  

市场要素。应视市场环境的营造,激励不同组织结构、不同规模、不同门类的企业进入,特别应注重中小企业的进入,重视第三产业的发展,塑造积极开放的竞争环境,扩充或者改变产业生态链,完成产业链的转型。

  

产业及空间要素。健康的产业结构应和空间结构配套。在规划之初,作好产业布局和空间布局,一方面完成产业结构的调整,同时作好空间结构的重构。

  

人力要素。人力要素在地区转型中发挥着重要的作用,应处理好这几个问题。一是如何低成本地培育人力资源,使之能和新的产业接续;二是如何发挥大量的高级技术人员的作用;三是如何解决大量下岗失业技工的工作问题,实现劳动力的平稳转移。

 

(五)有启示价值的转型经验筛选

  

综观国际转型成功的典型区域,有如下几项政策对阜新转型具有重要启示性意义:

  

以阜新为例,可借鉴的转型经验

  

在中共中央提出的“十一五”规划建议中,将推进资源型城市经济转型列为东北老工业基地振兴的四个重点之一,国家“十一五”规划纲要明确提出“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源枯竭型城市经济转型试点,搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理。充分体现了党中央、国务院对资源型城市经济转型的高度重视。当然,这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题,主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等,转型涉及面广,难度非常大。阜新在转型中遇到的问题有一定代表性,结合国际经验,我们以阜新为例,认为有这样几点值得借鉴:

  

(一)政府主导,规划先行

  

从日本和欧盟资源型城市产业转型的模式看,对于资源短缺的国家来说,通过国家和地方政府的专门部门来协调转型是成功的重要保证。从不同转型模式来看,阜新更适用日本、欧盟的模式,同时,美国模式中的一些具体做法也可资借鉴。德国、法国政府在推动老工业区重振过程中的重要经验是从中央到地方均有从事老工业区重振工作的专门机构,拥有一批专业性很强的队伍,各级政府在老工业基地重振工作中的分工明确。如法国,中央政府负责提供援助资金,作为中央政府派出机构的各区政府负责规划的制定和组织实施,省政府负责土地整治以及社会事业,市政府重点是社区公共服务;德国在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会,州政府设立地区发展委员会,市政府成立劳动局和经济促进委员会等职能部门,负责老工业基地的综合协调。同时,无论哪一种模式,规划先行的常规轨道是值得借鉴的。

  

因此对于阜新而言,一方面应坚持政府主导,由政府成立专门领导部门,先完成规划工作,并进行基础设施、生态环境、投资环境、市场环境的营造等。另一方面,应形成国家、省、市、区、村镇的转型领导体系,国家和省应从政策上、资金上给予扶持。

  

(二)有选择性地发展多元产业,培育新的中小企业,提高竞争力

  

根据国外经验,特别是日本连续性对资源型产业补贴的经验,单纯对采掘业的财政援助或价格补贴并不能增强城市的竞争力。应有选择地发展多元产业,培育新的中小企业,提高城市的竞争力,完成城市产业的转型。对于阜新而言,应因地制宜,大力发展可再生资源型的产业,培育多个支柱产业和替代产业,鼓励第三产业和非国有企业的发展,培育新的中小企业。在产业的选择上,应考虑与现有产业、人力优势的接续性,投资的相对易启动性、前瞻性、对环境的亲和性以及用地的集约性。

  

(三)优惠投资政策的运用

  

国际经验表明,大多数转型成功的地区,是依靠大量政府的倾斜性政策完成转移的动力机制问题的。例如欧盟成立之初,目标之一就是煤炭钢铁区域的复兴并为此建立了相应的发展基金,如地区结构基金、欧洲复兴基金等。1989-1999年,仅德国北威州就从欧盟获得各项资金累计21.8亿马克,主要用于促进就业、扶植中小企业、技术开放、基础设施改造、环境治理、人力资源培训和技术服务等。因此,德因的鲁尔区既可以视为一个转型的实验区,也可以视为一个经济上的“特区”,德国的鲁尔区的成功转型,背后有大量的经济补贴、税收减免以及用地政策作支撑。

  

像阜新这样的城市,矿产资源开采已至后期,加之历史欠账太多,现有的价格体系又没有理顺,还存在金融锁定的问题,自身增加积累的能力很弱,很难完全按照美国的模式来完成转型,必须由政府主导,必须要有一定的投资政策优惠作引导,才有可能完成转型的动力机制问题。因此,一方面阜新应设立自己的转型基金,更重要的是,应努力向国家、省争取专项基金,综合发挥专项基金在转型工作中的作用,同时应争取一些投资方面的优惠政策。

  

(四)形成政府与企业的环境保护和修复协作平台,应特别重视吸收通过发展工业遗产旅游营造环境的经验

  

首先,政府在接续产业选择上,应有意识地向环境友好型产业倾斜。对环境有一定影响的产业,应逐步向城市边沿转移,集约占地处理。

  

第二,由于环境修复和保护投入大、时段长,是需要不断输血的工程,因此,应重视形成环境修复和保护的自动力机制。可以将环境修复基金、灾害治理基金和工业遗产旅游发展的经费结合起来,使生态修复的过程同时成为城市转型的过程,通过发展工业遗产旅游及其他以环境为主要生产力的产业,使政府目标和企业目标达成一致。

  

第三,可以通过从环境修复、灾害治理工作中积累的人力资本、社会资本等,顺势发展环境产业。

  

(五)充分利用人力资本,促进劳动力的再就业

  

从对国外资源型城市产业转型的分析可知,产业转型的最大难点是人员的安置。资源型城市大多产业结构比较单一,因而从事资源产业的职工掌握的技能也比较单一,文化水平较低。针对这种情况,美国、加拿大、澳大利亚、欧盟国家等把城市企业转型与职工培训结合起来,创造了对转型企业职工进行培训的有效方式。

  

另一方面,应考虑充分发挥大量专业技术人员能力的方式,例如,鲁尔区在工业遗产旅游开发中所采用的第一人称导游的方式,结合了专业人员的知识和游客的深度体验,是一种充分利用人力资本的方式。

  

(六)完善社会保障体系,保持社会稳定

  

资源型城市是产业工人最为集中的地方。资源型城市的产业转型会造成大量工人下岗、转岗,社会出现不稳定因素,严重的还会影响整个城市经济的发展。德国政府制定了特殊的政策,在贷款等方面给予优惠,鼓励个人创业;在美国,由政府、公司、工会组织注入社区基金,作为危机时期的补救来源,同时建立社区委员会负责审查并发放资助。这些保障体系都值得我们借鉴。建立和健全社会保障体系是保持资源型城市社会稳定的重要环节。

  

(七)建立健全法律法规,促进资源型城市可持续发展

  

德国、法国、日本等国的经验表明,通过法律手段,明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务,是解决资源型城市可持续发展的根本之策。德国矿山法对地区开发、复垦及资金来源等方面都作了明确规定,如要求企业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施,必须预留足够的复垦专项资金。我国资源转型城市产业在转型的过程中,也应建立健全资源开发补偿机制,制定相关法律法规,从法律上保证资源型城市的可持续发展。

 

 

(作者:戴学锋)

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