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结构性减税:中国的理论创新和实践探索

2012-04-25      来源:人民日报     作者:马衍伟
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 去年底召开的中央经济工作会议提出,财政政策要继续完善结构性减税政策。结构性减税作为今年实施积极财政政策的一个重要载体,引起理论界和实际经济工作者的高度关注。那么,什么是结构性减税政策?它是怎么来的?如何继续完善结构性减税政策?这篇文章对这些问题作了探讨。

  ——编者

  结构性减税在我国是一个新生事物,在理论和实践上都还处于探索阶段。2008年以来结构性减税政策成为我国积极财政政策的重头戏,在巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果、促进国民经济平稳较快发展中发挥了重要作用。中央决定今年继续完善结构性减税政策,再次引起国内外高度关注。那么,什么是结构性减税政策?它是怎么来的?如何继续完善结构性减税政策?

  结构性减税政策的基本内涵

  (一)什么是结构性减税政策

  所谓结构性减税政策,是政府在实施积极财政政策中通过调整优化税种及其构成要素减轻居民和企业税负,以激发市场活力、增强发展动力,推动国民经济又好又快发展的宏观调控手段。可以从以下四个方面来理解结构性减税政策。

  结构性减税作为积极财政政策的重要组成部分,本质上是政府的一种宏观调控手段。它通过调整税种、税目、税率和税式支出等可控变量,有选择性地减轻市场主体的税收负担,引导其在追求自身利益最大化的同时按照宏观调控预期目标进行生产经营活动,从而更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进经济长期平稳较快发展。可见,结构性减税是一种市场导向的发挥税收作用的间接调控手段。

  结构性减税通过各种政策工具的优化组合建立科学有效的内在机制,发挥组合拳的最佳效应。结构性减税是一个多元税收政策工具的组合体,税种的选择、税目的增减、税率的调整以及税式支出的变化都是政策工具,需要通盘考虑、统筹使用,建立各种政策工具科学组合、优势互补、有机衔接、协调联动的内在机制,力争用最小的政策资源和代价取得最大的宏观调控效应。

  结构性减税通过减轻企业和居民税收负担的传导机制,实现总量上的扩张效应和结构上的激励调节。调整税种、税目、税率和税式支出,一方面能够减轻企业和居民的税收负担,为市场主体创造良好的税收环境,增强微观经济主体的活力;另一方面通过税收政策的导向功能,引导投资和消费行为,调整经济结构,优化配置资源,促进经济社会更好发展。

  结构性减税政策的根本目的在于,激发市场活力,增强发展动力,推动国民经济又好又快发展。评价结构性减税政策,一看是否有利于刺激需求特别是扩大内需,推动经济自主有序平稳增长;二看是否有利于改善供给结构,转变经济发展方式,提高发展质量和效益;三看是否有利于增强市场主体的动力和活力,保障和改善民生,使企业和居民真正从中受益;四看是否有利于保持财政可持续性,有效防范财政风险。

  (二)结构性减税政策的来源

  科学发展观在财税领域的具体运用。从理论内核看,结构性减税以减轻企业和居民税收负担为主基调,把公共财政的阳光和温暖送到各个市场主体和亿万人民,是科学发展观在财税领域的具体运用,也是我国财政调控理论的重要创新。它创新了积极财政政策理论,使我国财政调控理念和方法更加丰富。

  我国财税体制改革探索的实践结晶。从实践探索看,党的十六届三中全会提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革原则,就体现了减税的战略思想,只是当时没有使用“结构性减税”的概念。从2003年开始实施有增有减的税制改革走的就是结构性减税之路。2008年以来为应对特大自然灾害和国际金融危机冲击,我国连续4年实施结构性减税政策,顺应民意,符合经济规律,取得显著成效,丰富了我国宏观调控实践。

  对世界各国税收理论政策的有益借鉴。从国际比较看,减税是凯恩斯主义的重要内容,也是供给学派的核心思想。结构性减税没有简单采纳凯恩斯主义运用扩张性税收政策进行需求管理的主张,也没有照搬供给学派通过减税刺激经济增长和就业的思想,而是在借鉴吸收有关经济理论合理成分的基础上,综合考量世界各国减税政策的实践,提炼形成了符合中国国情、具有中国特色的结构性减税政策,使中国的积极财政政策更加完善、更有特色。

  中国优秀传统税收文化的提炼创新。从历史经验看,中华文明在五千多年繁衍生息中形成的“善政在于养民,养民在于宽赋”和“轻赋少事,以佐百姓之急”等税收思想,以及“文景之治”、“贞观之治”、“开元之治”、“洪武之治”和“康乾之治”等盛世实施休养生息的减税政策,为结构性减税政策提供了思想资源。结构性减税在总结历史经验基础上,继承和创新了中国传统税收文化中的优秀基因。

  (三)澄清几个认识误区

  结构性减税不等于财政减收。结构性减税短期会影响财政收入,但从长期看有利于财政增收。因为结构性减税有利于增加企业盈利,提高个人可支配收入,进而扩大税基,为财政增收奠定税源基础。这就是工业化国家多年来减税浪潮此起彼伏,但政府收入不断提高的秘诀之一。

  结构性减税不是企业减负的唯一路径。结构性减税确实可以减轻相关企业的负担,但是,现阶段我国企业所承受的负担既有税收负担也有非税负担,既有显性负担也有隐性负担,既有合理负担也有不合理负担。结构性减税只能减少企业的税收负担,对企业的非税负担、隐性负担以及不合理负担力所不及。所以,结构性减税不是实现企业减负目标的唯一路径。

  结构性减税不等于全民加薪。税就是税,薪就是薪。税是纳税人为获得公共产品和服务而支付的价格,薪是劳动报酬和企事业单位的成本。结构性减税的受惠对象带有区域性、行业性和分类性,用结构性减税所放弃的收入给全民加薪,给人人发红包、搞福利,这种想法很吸引人,但实现不了,特别是如何用减的税给亿万农民加薪更难操作。

  完善结构性减税政策的思路

  2011年我国税收收入达89720亿元,增长22.6%,实施结构性减税有一定空间。但也应看到,我国税收收入占GDP的比重为19.03%,人均税收收入只有1057美元,如果考虑到5190亿元的财政赤字和10.7万亿元的地方政府债务最终需要财政来兜底,未来实施结构性减税的余地并不大。同时,虽然现有结构性减税的一些措施如增值税转型已固化到长期税收制度安排中,但仍有很多属于临时性措施,虽有拾遗补缺之功效,毕竟不符合税法的严肃性和完整性要求,终非长久之计。如何进一步制定实施好结构性减税政策,需要科学谋划。

  加强顶层设计,高度重视结构性减税的科学性。应站在全局高度,紧扣主题主线,把结构性减税与稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐结合起来,按照“远近结合、标本兼治、有扶有控”的原则,遵循市场规律,权衡利弊得失,做好战略谋划,实施相机抉择,防范各类风险,避免发生减税总量不清、调控目标不明、实施效果不佳等问题,把握好结构性减税的科学性、预见性和系统性,减少随意性、盲目性和模糊性。

  突出政策导向,不断加强结构性减税的针对性。在保证全国税政统一性、严肃性的前提下,增强结构性减税政策的针对性。政策导向应更加注重以人为本,更加注重发展实体经济,更加注重推动结构调整,更加注重促进绿色低碳发展。产业优惠应向战略性新兴产业倾斜,区域优惠应同区域发展总体战略和主体功能区要求相适应。

  实施差别税收,注意增强结构性减税的灵活性。在落实现有政策的基础上,灵活运用差别税收手段。调整完善支持战略性新兴产业和文化产业的税收优惠政策;加快部分服务业营业税改征增值税试点;全面取消“两高一资”产品出口退税;降低奢侈品进口关税,释放高端消费需求;调整能源、资源、农产品等大宗商品进口关税,完善鼓励低碳技术、高新技术和高附加值产业急需的先进技术、关键设备以及稀缺资源性产品进口的优惠措施;加大对服务企业设备更新换代、技术转让和劳动密集型服务企业的支持力度。

  突出组合配套,统筹考虑结构性减税的协调性。2011年我国个人所得税占总税收的比重为6.8%,企业所得税占比为18.7%,削减所得税的刺激效应和辐射范围有限。从2001年到2012年,欧盟有18个国家提高了增值税税率,有24个国家增值税标准税率高于我国,单纯靠降低边际税率来刺激经济的空间较小。只有综合运用出口退税、延期纳税、投资抵免和加速折旧等多种政策工具,把握好各种政策工具的平衡点,并与产业、价格、货币和财政政策建立联动机制,才能用最小的政策资源和代价取得最好的调控效果。

  加强预算控制,提高结构性减税的有效性。应在全面测算减税规模和科学分析政策效果的基础上,将正在实施或计划实施的结构性减税政策纳入政府预算,编制结构性减税政策年度预算表,提高政策实施的精确度和可靠度。通过量化考核和科学管理,定期公布条文规定、总体规模、资金分布和政策效应,切实提高结构性减税的有效性。

  (作者系财政部财政科学研究所研究员)

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