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巴西的区域开发及其启示

2012-05-31      来源:《中国党政干部论坛》2011年第5期     作者:潘 悦
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  巴西是一个幅员辽阔的发展中大国,根据自然状况和历史发展等因素,巴西分为北部、东北部、东南部、南部和中西部五个大区。从殖民时代起,巴西大部分人口聚居在东北部和东南部,经济活动则积聚在东南部和南部。其中,东南部是巴西经济最发达的地区,而中西部、北部和东北部经济比较落后,南北贫富差距悬殊。1949年,东南部在巴西国民收入中占据了41.8%的份额,而北部和中西部地区则分别只占4.1%和4.8%。为了改变区域发展不平衡状况,巴西在上个世纪50年代开始实施了一系列区域开发的战略措施。

  一、巴西区域开发的重大举措

  1.大力发展基础设施。交通电信等基础设施建设是区域发展的重要前提条件。从上世纪50年代后期开始,巴西制定和推行了两个全国公路发展计划,以北部和中西部为重点,营造了一个以巴西利亚为中心的连接各州主要城市的公路网。这一公路网有效地将内地与首都、沿海港口相连接,为北部和中西部等欠发达地区发展创造了良好的运输条件,不仅带动了全国各地基础产业的发展,而且促进了各地区的经贸往来和经济融合。此外,巴西还积极开发水力资源,建设大型水电站,为落后地区的发展提供电力资源,同时注重兴修水利,研制优良品种,推动落后地区农业的发展。

  2.开发亚马逊地区。亚马逊地区位于巴西北部,这里拥有世界最大的热带雨林区,矿产和水力资源丰富,占有巴西1/4的国土面积。由于远离沿海和大城市,亚马逊地区交通条件落后,人烟稀少,发展水平远低于全国。1957年,巴西政府决定开发亚马逊。1966年,巴西设立亚马逊地区开发管理局,实施了一系列战略措施开发亚马逊,包括大规模修建公路、水陆等基础设施;组织移民开荒,大力发展农业和畜牧业;开发旅游景点,推动落后地区的旅游业发展等。亚马逊地区开发最具战略意义的举措是马瑙斯自由贸易区的建设和发展。1957年,巴西政府在亚马逊河中段的马瑙斯市建立马瑙斯自由贸易区,1967年,自由贸易区改为以吸收外资为主的工业生产自由区,长期实施减免税收的优惠政策。1991年,巴西政府在马瑙斯成立国际保税仓库,形成了一个完整的工业生产和进出口走廊。马瑙斯的开放政策吸引了大量外资进入,这里很快从一个贫穷落后地区成为全国最重要的进出口贸易基地和高新技术产业积聚地,也成为整个亚马逊地区的经济增长极。

  3.迁都巴西利亚。巴西迁都应该是史上最成功的迁都案例之一。自1763年起,巴西一直定都里约热内卢。里约热内卢位于巴西东南沿海,伴随着巴西现代经济的成长,东南沿海与内陆地区的经济发展差距日益拉大。为了改变区域发展的不平衡,促进各地区经济的一体化,库比切克总统决定将首都迁往距里约热内卢1150公里的中部高原地区。从1956年起,巴西耗资40亿美元,仅用了41个月的时间,就完成了新都巴西利亚的建设。巴西利亚被认为是人类城市发展史上的奇迹,1987年,联合国教科文组织确定巴西利亚为人类历史遗产。作为新的国家政治中心,巴西利亚为紧密联系内陆与沿海经济、推动区域经济的融合发展作出了重要贡献。

  4.组织向落后地区移民。向落后地区移民是巴西继迁都之后进一步开发内陆地区的战略举措。巴西北部和中西部地区地广人稀,人口密度只有1—2人/平方公里。上世纪70年代初,在面向内陆地区的交通网络建设完毕之后,巴西设立国家移民与土地改革委员会,组织向落后地区的大规模移民。政府规定,亚马逊公路和库亚巴-圣塔伦公路两侧各100公里未开垦的土地为国家移民与土地管委会所有,在总计200万平方公里的土地上,计划迁入10万户居民,建立大型农业企业。居民点沿公路每10公里设置一个,占地100公顷,建房48—64间,每户可分到新公路两旁的100公顷土地。这些土地一半用于农牧业种植,另一半必须作林业后备以保持良好的生态环境。迁入这一开发区的人员必须是传统的农业工人,能干并有经营意识。在组织上,每50户农户组成一个村,每20个村组成一个镇,由政府协助村民在村里设小学、卫生所、教堂、银行办事处和邮局等。移民开荒植地显著地改善了巴西的人口和产业布局,推动了中西部地区的开发。

  二、巴西区域开发中取得的成效与存在的问题

  1.取得的成效。主要包括以下四个方面:首先,亚马逊地区经济高速增长,亚马逊区域开发成效显著。经过四十多年的地区开发,亚马逊地区积聚了大量优势条件,成为巴西目前经济增长最快的地区。第二,以公路为主的基础设施建设为落后地区的经济增长创造了前提和保障。密密麻麻的公路网将北部、中西部欠发达地区与东南部发达地区连接在一起,有力地加强了北部和中西部经济的开发,提高了当地居民的生活水平,也因此提升了巴西的综合国力。第三,马瑙斯的成功为巴西外向型经济发展打下了基础。马瑙斯不仅是亚马逊地区经济的增长极和火车头,而且是巴西开放经济的样板和窗口。鉴于马瑙斯成功带来的信心和示范作用,1988年,巴西联邦议会通过新宪法,规定全国18个州都可以建设一个出口加工区,实施对外开放。90年代,巴西的开放性政策进一步在全国普及,国内市场基本完全对外开放。在此基础之上,1995年,巴西推动了南锥体四国(巴西、阿根廷、巴拉圭和乌拉圭)共同市场的建立和发展。由此可见,在巴西由进口替代战略向全面开放型战略发展的路径转换中,马瑙斯的积极作用不可替代。

  2.存在的问题。客观地说,巴西的区域开发并没有从根本上改变区域经济不平衡的状况,事实上,除了马瑙斯、巴西利亚等增长极地区,北部和中西部等落后地区在全国经济格局中的地位没有实质性变化。与此同时,区域开发中出现了新的问题,主要包括:第一,区域开发中严重破坏了生态环境。盲目和片面追求经济效益而忽视环境保护,这几乎是所有地区现代经济起步阶段难以避免的困境。巴西表现得非常突出。无论是在大规模移民拓荒过程中还是在矿业开采过程中,都导致了环境的严重损害。水土流失加剧,原始森林急剧减少,河流和湖区高度污染,亚马逊热带雨林的破坏已经成为全球瞩目的焦点。第二,区域开发政策缺乏连续性。改变欠发达区域的落后面貌是一个持久工程,而巴西政府更迭频繁,每一任总统都依照自己关注的重点,热衷于建设形象工程。结果往往虎头蛇尾,造成了极大的资源浪费,区域发展却没有得到根本性改观。第三,区域开发的要素使用方式不当。欠发达地区经济刚刚起步时,解决资本短缺的最有效路径是借入外部资本。但外部资本借入和使用应当有一个必要前提,即保障形成充分的偿还能力。巴西政府借入的外债都是间接投资,大量外债投入到迁都和基础设施建设等难以快速形成偿还能力的大型基建项目上,以至于不得不借新债还旧债。第四,将优惠政策与区域竞争力画等号。在对外开放进程中,所有地区都看到马瑙斯自由贸易区的优惠政策在引进外资中的重要性,便将两者画等号,而忽视了区域发展中包括软硬设施条件、产业集聚等各种真实竞争力的培育。这不仅导致经济可持续发展面临挑战,而且形成了地方政府之间的“州际减税战”,造成不必要的税收流失。

  三、巴西区域开发的启示

  考察巴西区域开发进程,突出的可资借鉴的方面表现在以下几点:

  1.开发欠发达地区应实施增长极战略。马瑙斯的成功及其在巴西开放型经济发展中发挥的重要作用充分表明,对于发展中国家,特别是发展大国来说,区域开发不仅是一个长期的工程,而且是一个大规模的工程,要想让处于落后状态的地区同时进入大规模开发状态是不现实的,增长极开发则是现实的行之有效的必然选择。切忌搞平均主义。增长极将充分利用国家有限的资源打破地区的落后状态,并为后发地区的成长发挥试验和示范作用。

  2.开发欠发达地区应坚持可持续发展。巴西的区域开发实践再一次表明,以环境破坏为代价实现的增长不仅是无法长久的,而且是难以弥补的,多数情况下,遭到破坏的生态环境是不可逆的。今天,在全球经济追求低碳、绿色发展的背景下,各个领域中的国际规则和国家法则都是以环保为前提的,环保不仅是制约欠发达地区走传统路径、搞粗放增长的重要因素,环保也成为推动欠发达地区发挥后发优势、实现赶超发展的主导力量。因此,探索后发地区可持续发展的开发路径成为新时期区域开发的崭新课题。

  3.开发欠发达地区应保持政策的连续性。巴西区域开发中政策多变,各项政策单独考察都有利于推动地区发展,但实施中缺乏连续性往往导致政策效果半途而废,这是巴西欠发达地区在多项大规模战略举措实施后仍未实现根本性改观的重要原因。实施前加强政策的可行性评估、实施中保证政策的连续性,这是区域开发长期进程中的必要原则。

  4.开发欠发达地区应注重改善投资环境,提高劳动者素质。比较各国区域开发的实践可以发现,优惠政策确实是地区吸引外部资源进入的前提,但不是全部。长期来看,外部资本特别是跨国公司更加关注东道国投资的综合环境,这既包括交通通讯等硬性基础设施条件,也包括劳动者素质、政府的服务效率、政策的透明度和可预见性、市场机制的发育程度等软性基础设施条件,相对于硬性条件而言,软性的基础设施决定着投资的长久发展,因而更为重要。

  (作者:中共中央党校国际战略研究所研究员)

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