中国政府网
您现在的位置:首页 > 专题 > 文化 > 网上课堂 > 法律法规

重构公正的行政复议制度

2011-09-21      来源:行政管理改革     
【字号: 【打印】 【关闭】  分享到:
  《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)中提出“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用,努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中”。然而,由于《行政复议法》制定之初对行政复议制度性质作出的内部层级监督机制定位及由此带来的刻意反司法化制度构建定位造成复议制度与复议行为内容严重背离,复议制度一直面临较大的公正性质疑,特别是居高不下的维持决定率大大损害了民众对这一制度的信任度。各地行政复议案件在历经2000年到2001年的快速增长之后,2002年就已经开始出现下降的趋势,近年来信访浪潮的涌现更是对行政复议制度形成较大冲击,出现政府办公区域内信访热、复议冷的现象。地方各级复议机构及其工作人员在地方机构改革中也往往成为首先被裁撤的部门和人员。完善复议制度的关键在于从复议是裁决行政争议的活动这一行为特性出发,修复复议制度在组织与程序等方面存在的公正性、专业性不足,引入公正解决争议的基本制度要素,重构公正行政复议制度。
  一、相对集中复议权并设置行政复议委员会,增强复议机构的独立性与提高复议机构的专业性,是复议公正解决行政争议的组织保障
  复议体制改革是《行政复议法》修改中最核心的问题,对其他复议制度的构建有着直接的影响。《行政复议法》规定各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关,都承担复议工作,复议权过于分散造成现行复议体制存在一系列内在缺陷:
  其一,复议机构不健全,复议工作得不到重视。复议机关内不专设复议机构,由法制工作机构负责办理复议具体事项,但不少领导不重视法制工作机构,加之不少机关每年复议案件数量偏少,复议工作得不到重视。此外,复议人员通常很难集中精力专门办理复议案件,复议工作容易被立法和其他政府法制工作冲击。
  其二,复议机构独立性欠缺,难以实现独立办案,监督职能无法充分发挥。复议机构由复议机关的法制工作机构担任,在人员、经费等各方面都受制于复议机关,不具独立地位,很难独立办案。
  其三,削弱了复议机构及其工作人员的专业性建设,有的复议机构由于案件数量过少没有专人承担行政复议工作,有的复议工作人员没有受过正规的法学教育,直接影响复议案件的审理质量不高。
  解决复议权配置过于分散的办法是将复议权进行一定范围集中,复议权相对集中行使后可以加强复议机构的力量,既增强其独立性,也有利于提升复议工作的专业性,提高复议案件办理质量,更好解决行政争议。对此,《意见》提出“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。”具体方案可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使,以“块块”管辖为原则、“条条”管辖为例外确定复议机关:1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会,统一管辖本辖区内的行政复议案件,实行省以下垂直的部门,复议案件也由同级地方人民政府管辖。2.实行全国垂直领导体制的部门,复议案件由其上级主管机关管辖,在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。3.法律有特别规定的,适用特别法。
  行政复议委员会是近年来在北京、哈尔滨等城市开展的复议案件审理组织的改革尝试,将专家学者和其他社会人士引入复议案件的办理,以增强复议的专业性和中立性。由于处于改革初试阶段,目前各地开展的行政复议委员会试点绝大多数如哈尔滨、北京等都只适用于重大疑难复议案件的办理,并非用于全部复议案件的审理。从行政复议委员会在韩国、我国台湾地区,以及各试点城市的运行效果来看,对有效解决行政争议发挥了积极作用。因此,我国有必要将行政复议委员会制度肯定下来,在修法时取代目前的复议机构设置。至于复议委员会审理案件的范围,以扩展至全部案件为宜。具体方案如下:
  1.行政复议机关内设置行政复议委员会,专门负责复议案件的审理和裁断。行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成:专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派,非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构、社会组织等热心公益事业、品德优秀的人士中遴选。非专职委员人数应占复议委员会全部委员的二分之一以上。行政复议委员会主任委员由复议机关负责人担任,副主任委员由复议机关法制办公室领导1人以及非专职委员中选举1人担任。赋予复议委员会相对独立于复议机关的地位,对行政复议委员会作出的复议决定,行政复议机关的首长应当予以尊重,一般不予更改、否定。
  2.设置行政复议办公室,协助行政复议委员会的工作,负责具体行政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任,人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构,为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作。
  二、回应社会发展,扩大复议范围,是更好发挥行政复议在化解行政争议中的作用的前提
  复议范围的宽窄直接影响公民、法人或其他组织复议请求权的实现范围,也直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围,因此,也是修法的重点问题。复议范围的问题主要是过于狭窄,不能适应新的形势[1]:其一,总的来看,复议范围与行政诉讼范围保持一致,排除了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。其二,仅将国家行政纳入复议范围,没有考虑社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷,如各种行业协会作出的决定。其三,可以申请复议的抽象行政行为的范围有限,不包括行政法规、规章,以及国务院制定的行政规范性文件。其四,将公务员的行政处分及其他人事处理决定排除在受案范围之外,不利于公务员权利的救济。
  《行政复议法》关于复议范围的规定与《行政诉讼法》保持一致,现在看来这种定位存在很大问题,使得有的不适合司法权审查的行政行为也无法进入复议,造成公民、法人或其他组织救济无门。不适合司法审查的并非都不适合行政审查,不应将复议范围与诉讼范围完全等同,应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围,这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。
  复议范围修改的基本思路是要尽可能扩大复议案件受理范围,特别是要将国家行政扩展至社会行政:
  1.将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。没有法律、法规授权但又具有公共管理职能的组织,虽不属于行政主体,但其在行使公共管理权力时作出的行为具有支配性,因此,应当也纳入复议范围,为公民提供救济途径。
  2.将行政机关对其工作人员作出的行政处分等内部行为也纳入复议范围。《行政复议法》和《行政诉讼法》将这类内部行政行为排除在复议范围和诉讼范围之外是因为受到德国特别权力关系理论的影响,但特别权力关系理论在德国早已被抛弃。公务员作为自然人,当其权利受到所在行政机关影响时,应当如普通自然人一样获得法律救济,这是法治统一的基本要求。 
  3.将规章纳入复议范围,并允许对抽象行政行为单独申请行政复议。目前可以审查的抽象行政行为的范围有限,不包括行政立法,仅限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。行政立法及国务院制定的行政规范性文件也有可能侵犯公民的合法权益,而目前的备案审查机制应当说运行并不顺畅,未能有效发挥对行政立法的监督作用。如果能够将行政立法也纳入复议范围,既能更好保护公民、法人或其他组织的权益,也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。
  目前对抽象行政行为的复议申请只能采用与具体行政行为一并提起的方式,可以考虑申请方式增加规定单独提起制度。
   三、切实保障申请人的各项程序权利,加强程序制度的公正性建设,是复议公正解决行政争议的程序保障
  复议程序是《行政复议法》修改的又一核心问题,存在以下几个主要问题:第一,程序过度行政化,复议案件的办理按照普通办件的内部流程逐级报批,没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。第二,程序中立原则缺失,没有规定回避制度。此外,复议工作人员与被申请机关工作人员之间沟通频繁,而申请人很难有机会向复议工作人员陈述意见,二者没有得到同等对待。第三,程序参与原则缺失,没有为申请人参与复议过程作出制度安排,在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩,强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相,并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。此外,律师代理在复议中发挥作用的空间极其有限,不利于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。第四,直接言词原则缺失。复议案件的审理原则上实行书面审,不进行言词辩论,只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时,听取申请人、被申请人和第三人的意见,没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。第五,程序理性原则缺失,将行政复议的灵活、便捷优势简单化为过度简化程序,对调查与证据制度的规定过于简单,导致办案人员无所适从。第六,程序公开原则缺失,行政复议过程封闭、不透明,不向社会公开,复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。
  复议程序所呈现出的前述缺陷都属于结构性制度缺失,严重阻碍了复议各项功能的发挥。围绕复议程序改革的司法化与反司法化之争源于裁决争议本是司法性质的行为,但复议机关性质却归属行政机关,由此产生复议程序是依机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序的问题。其实如果承认行政复议与行政诉讼为并行的二元行政争议解决机制,则完全司法化与完全反司法化(极端行政化)都属极端情形,实则不可能。行政复议程序的完善绝非将司法程序全盘照搬至行政复议,而是要将体现程序公正的基本要素引入行政复议中[1],切实保障申请人的各项程序权利,在此基础上完成对复议程序制度的重构:
  1.增加规定申请人既可以向行政复议机关递交复议申请书,也可以选择向作出原具体行政行为的行政机关递交。此为借鉴我国台湾地区的经验,复议申请书如能直接向原行政机关提出,原行政机关可有机会重新审视自己的决定,如果认为决定违法,自行撤销,行政争议得以解决,可减少复议的发生。
  2.增加规定回避制度。行政复议工作人员与复议事务存在利害关系时,应当回避,不再参与复议案件的审理。
  3.完善调查与证据制度。细化、完善证据的调查与收集的相关规则,完善被申请人举证责任规则,增加规定证据交换与证据保全制度,增加规定非法证据排除规则与自认规则等。
  4.将复议程序类型化为一般程序和简易程序。根据复议案件的繁简难易,将复议程序区分为一般程序与简易程序两种类型。一般程序采用开庭审理的方式,适用直接言词原则,申请人与被申请人之间可以展开辩论。简易程序不开庭审理,但复议机关仍应当听取申请人的意见。
  5.复议机关要听取申请人、第三人意见,取消书面审查原则。复议机关在案件调查过程中应当听取申请人、第三人口头陈述意见,如果出现案情重大复杂、案件事实认定困难等情形,则要进一步采用开庭辩论的方式审理复议案件。
   6.有限度引入和解制度,实现案结事了。《意见》提出“注重运用调解、和解方式解决纠纷,调解、和解达不成协议的,要及时依法公正作出复议决定”。将和解引入行政复议和行政诉讼是我国近年来尝试更好解决行政争议的一项重要举措。和解以复议申请人与被申请人之间的合意终结程序,更利于结果为双方所接受,更便于执行。
  四、加强对行政复议的指导与监督,推进行政复议各项制度的贯彻落实
  《行政复议法》没有规定行政复议的指导与监督,《行政复议法实施条例》设专章规定了行政机关内部对复议工作的指导与监督,可以考虑引入外部监督机制。此外,引入行政复议委员会审理模式后,由于行政复议委员会具有相对的独立性,对复议指导与监督工作提出新要求,可以考虑通过以下制度加强对复议的指导与监督: 
  1.行政复议委员会年度工作报告制度。行政复议委员会对复议案件的审理具有相对独立性,但在组织体制上仍然属于行政复议机关的内设机构,因此,应当在保证其独立审理复议案件的同时接受复议机关的监督,可以要求其定期向本级行政复议机关提交行政复议工作状况分析报告。同时,引入外部监督机制,将复议工作年度报告向社会公开,让复议委员会的工作接受社会的监督。
  2.行政复议决定公开及重大复议决定报备制度。行政复议机关应当及时向社会公开复议决定,由于复议决定实质上由行政复议委员会作出,公开复议决定加强了公众对行政复议委员会工作的监督。对于重大复议决定,复议机关应当报上一级复议机关备案,加强上级机关对复议工作的指导和监督。
  (王万华 作者系中国政法大学教授、博士生导师)

扫描二维码分享本页面

快速入口
网站地图 - 关于本站 - 使用帮助 - 联系我们 - 网站调查 主办:中华人民共和国自然资源部承办:信息中心版权所有   自然资源部门户网站 政府网站标识码:bm16000001京ICP备18044900号

京公网安备 11010202007799号


建议使用IE9.0以上浏览器或兼容浏览器,分辨率1280*720