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矿产资源国家所有权权益是对矿业生产要素的补偿——与资源税不构成相互替代的关系

2012-02-06      来源:国土资源部储量司     
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王希凯[国土资源部咨询研究中心特邀专家]   张兴[国土资源部咨询研究中心助理研究员]

    目前正在进行的“资源税”改革,有替代“矿产资源补偿费”改革之势。其实从理论上说,这是两种根本不同性质的税费改革。矿产资源补偿费从来就是矿产资源所有权权益的回报,而矿产资源本身作为稀缺的耗竭性的重要物资,又是矿业生产最基本的生产要素。凭借矿产资源在矿业生产中独一无二的作用,通过对它消耗的管理,可以形成强有力的节约和合理利用矿产资源机制。从这一点说,它绝不可用资源税去取代。 
    一、矿产资源所有权是对矿产资源净价值的所有 
    矿产资源是由地质作用形成的具有利用价值的自然资源。这个利用价值既包括它本身的使用价值,也包括它的价值,而这个价值就是矿产资源的净价值。有了这个净价值,就构成了矿产资源;没有这个净价值,就构不成矿产资源。这个净价值是天然形成的,没有经过人类任何劳动和投入,只是由于它的有用性、稀缺性以及垄断性,才形成了价值。从理论上说,这个价值是矿产资源转化成矿产品并销售之后取得的收入,再扣除所有应摊成本、平均利润和各种税费之后的剩余。决定有没有这个“剩余”的主要取决于5个条件:(1)技术、知识和工艺的可得性;(2)社会需求的水平;(3)勘查、开发和环境补偿成本;(4)矿产品的价格;(5)替代它的代用品的可得性和价格。由于这五个条件都是动态的,这个净价值也是动态的。同时这个剩余在不同丰度、不同地理位置的矿产资源之间具有很大的差异性,当社会需要同时开发这些具有差异性的矿产资源时,就会在劣等和劣等以上矿产资源之间产生级差收益。 
    矿产资源的国家所有权,就是矿产资源净价值的所有权,显然它是一种物资财产权,在我国财产权中它属于物权。即对物的占有权、使用权、收益权和处分权。包括它的绝对收益和级差收益。 
    二、矿产资源净价值的显现有赖于矿业权 
    矿产资源大多数埋藏在地下,具有隐蔽性特点。这个特点决定了矿产资源净价值不经过勘查就不能显现,不经过开发就不能实现。这就产生了矿业权,也就是探矿权和采矿权,也称矿产资源的使用权。矿业权是通过矿业权人的投资,消耗大量的活动与物化劳动取得的,它也创造了自己的价值,即矿业权价值。只是这个价值是依附于矿产资源之上,是矿产资源净价值基础上的增值。 
    矿产资源经过勘查之后,得以显现,便形成了矿产资源资产。因为资产是会计学的概念,新的《企业会计准则》规定:“资产是指企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。”并规定:这个资源“在同时满足以下条件时,确认为资产:(1)与该资源有关的经济利益很可能流入企业;(2)该资源的成本或价值能够可靠地计量。根据这个定义,矿产资源净价值转化为矿产资源资产,必须能够计量。也就是对大多数具有隐蔽性的矿产资源,只有经过勘查才能称之为矿产资源资产。 
    由此可见,矿产资源资产的价值是由两部分构成的,其中最稀缺的或者说起决定作用的是天然形成的矿产资源。因为只有在确实存在天然形成的矿产资源净价值的基础上才能形成矿业权价值,否则只能是勘查风险的损失。所以矿业权是矿产资源净价值显现的必要条件,而不是决定条件。 
    三、矿产资源净价值构成了获取矿产资源最重要的“取得成本” 
    矿产成本与非矿成本最重要的区别是它不仅有劳动成本和资本成本,而且为获取矿产资源开发权,还必须支付必要的“取得成本”。矿产的全部成本包括取得成本、勘查成本、开采成本、生产成本和期间费用。取得成本主要包括: 
    1.对矿产资源净价值的补偿,即矿产资源所有权的权益。在我国主要表现为矿产资源补偿费。 
    2.对矿山生态环境修复治理的补偿,即由于矿产开发所造成的生态环境破坏和污染,必须修复和治理,由此产生的费用,也是为取得矿产资源的开发权必须支付的“取得成本”。 
    3.对矿产资源的勘查和开发所占用的土地必须支付租金,也就是我国实行的探矿权使用费和采矿权使用费以及矿区使用费等。
    这些使用成本,分别用不同方式在不同的勘查开发环节予以支付。它的支付标准和计价基础常常由政府规定或评估确定。当矿业的平均利润率高于社会资本平均利润率,而且上述三项“取得成本”的实际收取标准不到位的时候,这些不到位的部分,就被资本的所有者所占有了。这也是近年来我国政府掌控矿业权以及社会资本争夺矿业权的根本动因。它也说明提高矿产资源补偿费标准,并不构成对“资源税”的替代。
    四、矿产资源净价值是矿业生产最基本的生产要素 
    矿业生产也和其他与土地有关的生产一样,有三大基本生产要素,即劳动、资本和土地。其中天然形成的矿产资源属于广义的土地。它在矿业生产中是劳动对象。《市场经济大辞典》指出:“在生产过程中,人们借助劳动资料,使劳动对象发生预定的变化,当劳动过程结束时,劳动和劳动对象结合在一起,劳动物化了。”矿产资源的这种变化或者物化,实际上是空间位置的转移,地下的矿产资源移动到地上,就成了矿产品。可见,矿产资源这个生产要素,在矿业生产中具有决定性的作用。它的价值实现,属于矿业生产内部各个生产要素的补偿。“劳动、资本、土地是一切社会生产所不可缺少的三个要素,他们在创造效益过程中,分别创造并获得了工资、利息、地租三项利益,作为对自身耗费的补偿。”(市场经济大辞典第219页)。因此,对矿产资源的补偿,是对已经消耗的生产要素的补偿。特别应当指出的是,这两个要素对矿业的产出及其效益,具有极大的影响,在消耗同样劳动和资本的情况下,由于这个因素质量和丰度不同,会产生差异极大的收益。这是矿业所特有的规律。这个规律更说明,把它作为生产要素管理的必要性。
    五、矿产资源净价值的实现应当遵循“等价交换”原则
    矿产资源既然是矿业生产的主要生产要素,它在不同利益主体之间的使用,就应当通过“等价交换”原则进行。正如党的十七大文件所指出的“发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。”矿产资源价格的形成,也应当考虑这些因素。
    在供求关系上,我国对矿产资源的需求,远远大于它的供给。在矿业生产三大要素中,劳动是我国的优势,资本现在也很雄厚,唯独矿产资源,不仅人均占有少,消耗量也大。我国消耗的矿产品大多数占世界消耗总量的1/4-1/3。我国大宗矿产品除煤炭外,对外依存度都高达50%以上。 
    在稀缺程度上,矿产资源是一种耗竭性资源,在人类所能经历的年代是不能再生的。因此,一个国家、一个地区,不管你存储有多少,总是用一点,少一点。它是一个十分稀缺的资源。
    在环境损害成本上,矿产开发对生态环境的损害也是很大的,必须进行修复和治理,但这种补偿不属于矿产资源所有者的权益,不应含在矿产资源价格之内。 
    为天然形成的矿产资源定价,在我国还没有先例。过去,我们都是借助于矿产品产量和矿产品价格,间接计算并收取资源补偿费。如今要把矿产资源作为生产要素加以管理,必须直接计量矿产资源。因而要研究、探索其价格。其定价原则除了考虑上述供求关系、稀缺程度外,还要考虑国家经济安全、节约和合理利用矿产资源的需要等。为此,要全面研究影响矿产资源价格形成的各种因素及其权重,建立一个模型,确定相关参数,形成合理的价格,并定期进行调整。这个价格应当包括两部分:一是它的“基准价”,即矿产资源所有权的绝对收益;二是它的“调节价”,即矿产资源的级差收益。
    六、矿产资源所有权权益的实现方式可以多样化 
    纵观国内外矿产资源所有者实现其权益,主要有三种方式: 
    1.通过费用化来实现矿产资源所有者的权益。也就是资源所有者按照资源使用者实际消耗的资源,作价收取,消耗多少,收取多少。由于矿产资源的消耗量在实际操作中很难考核,通常采用“回采率”和矿产品反算资源消耗,从价计收。我国矿产资源补偿费的征收,就属于这种方式。 
    2.通过资本化来实现矿产资源所有者的权益。这种方式主要是用已经探明的矿产资源量,乘以商定的资源价格,作为矿业资本,形成股权,参与矿业实体经营,共享收益,共担风险。这种方式在我国还没有发生,但在国外已存在。 
    3.通过矿业生产的利润分成来实现矿产资源所有者的权益。这种方式是根据矿产资源净价值的形成机制,即它是矿产品销售收入减去必要的勘查开发成本之后的剩余,所以允许矿产资源使用者在开采之后,先把双方认定的成本扣除,所剩利润再按商定的比例在资源所有者和矿业出资者之间进行分成。 
    这三种方式比较,费用化简便易行,被广泛采用,也适合我国大宗矿产品实现资源所有权权益的实际。但后两种方式也有它固有的优点,值得积极探索,特别是资源资本化,对大型的重要的矿产资源,很值得试探。所谓资本化,就是“将一笔支出不是计作当期的费用,而是计作资产,直到由此产生的利益或款项收到时,才能将其转作费用的会计处理方法”。因此,资源资本化与资源费用化的最大不同点就是对矿产资源所有权权益事先作为资产,而不是作为费用评估作价,然后同矿业资本一起投入到实业经营之中,对资本实行保值,对增值参与分红,同时要承担相应的风险。这种管理方式,主要有三方面的优点:
    ①可以使枯竭性矿产资源得到保值。即把在实物形态上已耗用的矿产资源,通过提取折耗,在价值形态上保留下来,实现了保值。 
     ②可以利用矿产资源资本红利充实社会福利基金。矿产资源资本红利,是指资源资本在运作过程中,除了保值之外的增值部分。它在我国今后一个时期的收益,不可以小视。如果能够合理利用,将为全国人民、为矿产资源产出地人民,增加可观的社会福利投入,有利于缓解社会矛盾。
     ③对矿产资源自身价值所产生的效益,可以如实的跟踪分享。因为矿产资源的净价值,本来就是依附于矿产资源开发之后所形成的收入,再减去实际耗费的成本和合理利润的剩余。这个剩余的越多,越说明这个具体的矿产资源净价值越大。而实行矿产资源所有权权益资本化,则可以与出资者一起,共同分享这个剩余的效益。这是资源权益费用化所做不到的。 
    七、充分利用资源价格促进矿产资源的节约和合理利用 
    矿产资源所有者把矿产资源作为生产要素来管理,不仅可以按照“物有所值”的要求维护自己的权益。更可以利用“资源价格”这个杠杆,在矿产资源使用者体制内,形成节约和合理利用矿产资源的长效机制。比如,当矿产资源的供给出现供不应求时,就会通过价格的上涨传导给使用矿产资源的企业,进而造成矿业成本的提高。企业为了追求盈利,就会主动采取经济的或技术的措施,节约和合理利用矿产资源,以降低资源消耗,把资源涨价造成的损失,通过企业内部自己消化了。在日常,把矿产资源作为生产要素管理,企业也会按照“物有所值”购入,并且也会像对待资金、劳动力要素那样,严格控制它的成本。在产出既定矿产品的情况下,它会尽可能少的消耗矿产资源;或者在消耗既定矿产资源的情况下,它会尽可能多的产出矿产品。这就自动构建了节约和合理利用矿产资源的长效机制。 
    矿产资源的节约和合理利用,说到底必须由使用(消耗矿产资源)的环节去落实,而矿山企业正处于这个环节中。要调动这个环节的积极性,利益的激励和约束最为重要。对此,作为矿产资源生产要素的供给者,完全可以利用自己构筑的供给机制,把国家的资源,变成使用者的资源;把“你要我节约”变成“我要自己节约”。这就是在国家层面上把矿产资源作为生产要素管理的重大意义。 
    八、把矿产资源的价值形态管理和实物形态管理结合起来 
    把矿产资源作为生产要素管理,必然把管理的客体直接落在矿产资源储量上,进而必然涉及两个最重要的指标:一是如何核定矿产资源储量的存量;二是如何核定已消耗的矿产资源的减量。相对数是产出单位矿产品,耗费多少资源量;或者耗费单位资源量,产出多少矿产品。通过这些指标在具体矿区的真实运用,既可以维护生产要素供给者的权益,又可以验证矿产资源是节约了还是浪费了。为此,必须把矿产资源储量的动态管理同矿产资源实际消耗量(收取资源补偿费)的管理结合起来,不能各搞各的。 
    1.要为每一个开采的矿山,核定矿产资源的存量。为此,首先必须认定双方都认可的工业指标,并按此指标,核定双方都认可的资源量。这个资源量就是国家提供的矿业生产要素。在实际使用中,如果突破原来工业指标,扩大了资源量,对增加的部分,可以减少或免收资源补偿费;如果达不到原来工业指标,缩减了资源量,对减少的部分,视作已经消耗量,照收资源补偿费。 
    2.要按年度,为每个开采矿山实际消耗的资源量进行核定,这是一个难度比较大的工作,但必须逐步全面推行。只有做到这一点,才能体现生产要素供给者的职责。因为从来就没有一个生产要素的出让者,不知道自己出让的物品是多少数量的。 
    3.为了落实矿产资源实物形态管理和价值管理的结合,必须建立健全专业的收费队伍,进而必然增加征收成本。但是,鉴于它对节约和合理利用矿产资源可能起到的重要作用,这个付出还是很值得的。

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