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优化勘查开发布局 促进集约高效开发 ——就进一步推进矿产资源开发整合工作访部矿产开发管理司负责人

2010-04-07      来源:国土资源网     作者:丁全利 徐培根
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    近日,国土资源部、发展改革委、工业和信息化部、公安部、监察部、财政部、环境保护部、商务部、工商总局、安全监管总局、能源局、煤矿安监局十二部门联合下发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》,引起社会广泛关注。为什么要进一步推进矿产资源开发整合工作,《通知》的主要内容和相关精神是什么,这次整合有什么新特点,如何推进整合工作等,就上述问题,记者日前采访了国土资源部矿产开发管理司负责人。
  记者:请你介绍一下近日国土资源部等十二部门联合发布的《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》的出台背景。
  负责人:好的。众所周知,矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。从1986年《矿产资源法》颁布实施以来,我国先后进行了多次矿业秩序治理整顿,矿山数量从上世纪90年代的28万个减至目前的不到12万个。尽管如此,由于我国小型矿床多、大型矿床少等多方面原因,矿产资源勘查开采粗放经营,矿山企业呈现“多、小、散”的状况。我国在矿产资源开发方面还存在矿山开发布局不合理、矿山企业规模化集约化程度低、矿产资源开发利用水平低、矿山安全及环境状况差等问题。这都不利于产资源勘查开发持续健康发展。对矿产资源和其他生产要素进行整合,优化矿产勘查开发布局、矿业开发结构显得尤为重要。2005年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、2006年《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》下发,对整合工作予以部署。国务院有关部门和地方各级人民政府高度重视,各地积极推进,取得了明显成效。据统计,近年来各省(区、市)结合实际确定了56个重点整合矿种、5830个重点整合矿区。截至今年6月底,全国列入计划的整合矿区已有5046个完成整合任务,占列入计划矿区总数的86.5%。特别是煤矿、磷矿和铝土矿这三大矿种,整合效果比较好,整合加快了资源向优势企业的集聚。
  但是,整合工作是一项复杂的系统工程,涉及多方面利益关系的调整,工作量大,政策性强,难度大,目前各地整合工作进展不平衡,截至今年6月底,一些地方完成整合任务矿区数量不到列入计划矿区数量的60%,整合工作进展较慢;有的矿区整合工作完成不彻底,存在假整合现象;一些企业取得整合主体地位后,不按规定开展生产系统改造,仍使用原有的多套生产系统开采,矿产资源开发利用水平、矿山安全生产状况和矿区生态环境未得到改善;个别地方整合工作不规范,方法简单,造成一些遗留问题。为促进我国矿业持续健康发展,必须进一步推进矿产资源开发整合工作。这是调整我国矿产资源开发结构、推动我国矿产资源勘查开发产业升级、促进资源高效开发利用的有效途径,也是适应我国当前经济形势、实现矿产资源勘查开发可持续健康发展的具体部署。
  同时,当前是进一步推进整合工作的最有利时机。一是国务院高度重视矿产资源勘查开发工作;二是国家关于结构调整优化和发展方式转变的宏观部署有利于整合工作;三是目前矿业发展“一紧一松,震荡调整”的形势有利于进一步推进整合工作。国土资源部、发展改革委等十二部门报请国务院同意,决定充分利用这一有利时机,采取更加有力、有效的措施,进一步推进矿产资源开发整合工作。

  总之,进一步推进整合工作是一项重要而紧迫的任务,对促进经济社会可持续发展具有重大而深远的意义。我们要扎实工作,深化整合,加大转变经济发展方式和调整经济结构力度,为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展,提高矿产资源对经济社会发展的保障能力做出应有的贡献。

  记者:这次进一步推进整合工作与2006年108号文件对整合工作的部署相比,有什么新的内容和要求?
  负责人:进一步推进整合工作是对108号文件部署的深化和发展。根据新的矿产开发形势需要,《通知》在强调认真落实好国办发108号文件的一些重要内容的基础上,还提出了新的具体要求:《通知》明确将探矿权纳入整合范围;提出了整合主体的标准和产生程序;为提高审批效率,对矿区整合实施方案实行分级审批;为解决办证周期长、前期要件多等问题,为整合矿山颁发过渡期采矿许可证;要求各地创新整合模式,总结推广成功经验,推进多要素整合,实行整装勘查,勘查开采一体化,构建矿产资源合理开发利用长效机制,等等。

  记者:政府部门对进一步推进整合工作有什么总体部署?
  负责人:按照《通知》要求,2010年3月底前,各省、自治区、直辖市按要求完成进一步推进整合实施方案的编制和审批工作,并报国土资源部备案。这是当前要做好的重点工作。2010年年底前,按照经批准的整合实施方案,加大各项工作力度,全面完成整合工作任务,建立健全矿产资源管理有关制度,初步建立矿产资源开发利用长效机制。各省、自治区、直辖市要于2010年12月底前完成本行政区域内整合工作自查验收,并向国土资源部、发展改革委等十二部门提交自查报告。国土资源部等部门将于2011年第一季度对各省、自治区、直辖市整合工作进行抽查。自2011年起,整合工作转入常态化管理。所谓常态化管理,是相对于目前进一步推进整合工作这一专项行动而言的。2010年年底完成整合的重点任务后,要通过进一步健全完善相关制度,建立长效机制,把优化矿产资源开发布局和矿业开发结构作为一项经常性工作抓下去。

  记者:这次出台的《通知》明确将探矿权纳入整合范围,请你介绍一下探矿权整合的范围和内容?
  负责人:近年全国固体矿产勘查市场呈现繁荣发展态势,全国已设置探矿权3.7万个,登记面积近70万平方千米。其中不同地区、不同程度地存在勘查布局不合理、探矿权设置不科学、对探矿权的非理性炒作行为难以监控等问题,既影响了矿产勘查的科学合理部署,也影响了实行整装勘查、尽快实现找矿突破出成果,还会影响到今后开采布局结构不合理,导致勘查与开采难以有效衔接。为进一步优化全国矿产勘查布局,《通知》在要求各地继续将国办发108号文件规定的整合范围作为进一步推进整合工作范围的基础上,增加了对探矿权进行整合的规定,要求将具备统筹部署整装勘查成矿地质条件的矿产资源勘查区,一个成矿区设置多个探矿权、布局明显不合理的勘查区,勘查投入达不到勘查实施方案要求、“圈而不探”的勘查项目,不符合矿区规划或不适宜单独设置采矿权的勘查项目以及其他需要整合的勘查区及勘查项目纳入整合范围。对探矿权实施整合,有助于对中大型矿产地采取整体规划、整体设计、整体投入等方式进行快速、科学、高效的矿产勘查工作,较快较好地查明资源储量及质量;有助于实现勘查开采一体化,找矿、采矿统筹考虑,提高综合效益。这对于创新地质找矿体制机制,推进整装勘查,促进地质找矿重大突破,提高矿产资源对经济社会发展的保障能力具有重要意义。

  记者:《通知》提出对整合实施方案实行分级审批,这是基于怎样的考虑?
  负责人:2006年国办发108号文件规定,矿区整合实施方案由省级人民政府审批。在前一阶段的整合实践中,一些地方为了提高审批效率,将市、县级审批发证的砂、石料、粘土等矿种整合实施方案交由市级人民政府审批。实践证明,这是可行的。因此,在《通知》中明确了分级审批的规定:整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的,整合实施方案由市级人民政府审批,报省级人民政府备案;其他情形的整合实施方案仍由省级人民政府审批。这样做的目的,主要是为了提高整合实施方案审批效率,加快审批速度,确保整合工作顺利开展。

  记者:资源整合实质是一次利益的协调和平衡,我想知道,假如一个合法的矿山企业,在进一步推进整合工作中他的利益将给予怎样的考虑?换句话说,整合中将如何确定整合主体?
  负责人:整合主体的确定是整合工作的一个重点。参与整合的矿山均为合法矿山,多个矿山整合成一个矿山,涉及到采矿权人利益的调整。协调参与整合矿山之间的关系,使整合主体矿山企业、被整合矿山企业能达成一致,同意整合,是整合顺利推进的关键。从前一阶段的整合工作来看,个别地方片面注重运用行政手段推进整合,引发了一些矛盾。为解决这个问题,《通知》强调,要合理确定整合主体,鼓励优势企业参与整合。
  《通知》要求地方人民政府结合实际,从资金、技术、管理和履行社会责任等方面制订整合主体标准,明确整合后的矿山建设规模、矿产资源开发利用、安全生产及环境保护指标;注重运用经济手段推进整合工作,切实保护参与整合矿业权人的合法权益。《通知》规定,在符合整合主体标准的前提下,应优先从整合矿区内产生整合主体。如矿区内参与整合矿山企业均达不到整合主体标准,或者参与整合的矿山企业在规定整合期限内未达成整合协议的,当地政府可以采取三种办法确定整合主体:一是优先选择符合产业政策和布局规划的下游优势企业作为整合主体;二是以招标方式规范引入优势企业,公开、公平、公正地确定整合主体;三是将矿区内矿业权依法收回,统一规划后按规定权限以招标、拍卖、挂牌方式重新向符合整合主体标准要求的企业出让矿业权。同时,《通知》鼓励优势企业充分利用资金、技术、管理等方面的优势,运用市场方式实施整合,培育壮大矿业龙头企业。各地在整合工作中也创造出了一些成功的经验,如山东省实行“矿权集中、股权放开、主体平等、公开透明”的原则,注重依法运用经济手段,就是一例。

  记者:国土资源部门将采取哪些优惠政策推进整合工作?
  负责人:为了调动地方政府和矿山企业开展、参与整合的积极性,确保进一步推进整合工作顺利开展,《通知》明确了三项优惠政策。一是被整合矿业权周边的零星边角资源、不宜新设矿业权的深部资源可按计划以协议方式出让给整合主体。二是国土资源部将根据有关地方整合工作任务完成情况,在已确定的开采总量控制指标基础上,经稀有金属部际协调机制协商,适度调整向其倾斜钨、锑、稀土等矿种开采总量指标。三是对整合任务完成较好的地区,在符合相关规定的前提下,国土资源部和省级国土资源管理部门优先考虑安排国家地质勘查基金项目、国家战略性矿产勘查项目、矿山地质环境治理项目及矿产资源保护项目。
  记者:为什么可以为整合主体矿山颁发过渡期采矿许可证?
  负责人:按照有关法规规定,申请采矿权需要提交的要件较多,审批办理周期较长,影响了安全生产许可证等后续证照的办理。为了解决这一问题,《通知》明确:整合主体矿山企业按照《矿产资源开采登记管理办法》的规定,提交划定矿区范围的批复、经评审备案的储量核实报告、经审查通过的矿产资源开发利用方案及经审查批准的环境影响评价报告后,登记管理机关颁发有效期不超过2年的采矿许可证。矿山企业持该采矿许可证,在2年时间内完成采矿权有偿处置及其他规定要件的提交,开展生产系统改造,申办其他相关证照。在未全部取得其他相关证照前,矿山企业不得生产,采矿权不允许转让、变更。

  记者:怎样理解整合工作共同责任机制?
  负责人:共同责任机制是由整顿和规范矿产资源开发秩序部际联席会议制度发展而来的。整合工作是国发28号文件确定的整顿规范矿产资源开发秩序的主要任务之一。国办发108号文件部署的整合工作,由国土资源部、发展改革委、公安部、监察部、财政部、环境保护部、商务部、工商总局和安全监管总局等九部门组成的部际联席会议共同推进,由省级人民政府负总责,省级整顿规范工作领导小组具体负责,各成员单位按照各自职能具体组织实施。整顿规范工作结束后,部际联席会议也完成了历史使命。但整合工作是一项系统工程,必须通过各相关部门加强协调、密切配合才能有效推进。为此,必须建立部门间的共同责任机制,共同抓,共同管。2008年3月国务院机构改革后,发展改革委的工业行业管理有关职责划入新组建的工业和信息化部,能源行业管理有关职责及机构,划入新组建的国家能源局。另外,煤矿安全监察机构负责煤矿安全监察工作,对整合后煤矿安全生产条件进行审核。为了保证整合工作顺利推进,经与相关部门协商,决定在原有九部门的基础上增加工业和信息化部、国家能源局和煤矿安监局,由这十二个部门共同推进整合工作。这是国务院有关部门之间的共同责任机制。在这次整合中,十二部门共同按照自觉地落实、完善矿产资源勘查开发大家管、大家用的共同责任机制,按照各自职责,落实任务。
  《通知》要求地方也要建立共同责任机制。《通知》要求地方各级人民政府继续履行整合主体责任,切实加强对整合工作领导,同时要求各相关部门明确分工,落实责任,加强协调,相互配合,建立共同责任机制。国土资源部门会同有关部门把矿业权的底数摸清楚,划好整合范围,会同有关部门一起搞好整合实施方案的审批;能源管理部门参与审查煤炭矿区整合实施方案;公安部门会同有关部门对爆炸物品的管理和用量严格把关核定;监察部门会同有关方面,对违规违法审批矿业权进行查处并追究责任;财政部门会同有关部门,对资源整合方面的一些利益关系进行处置;环保部门会同有关部门搞好环评;工业和信息化部门、商务部门会同有关部门做好优势矿产管理工作;工商部门会同有关部门做好拟设立企业的核准登记;安全监管部门会同有关部门,检查安全生产条件,颁发安全生产许可证等等。总之,要配合协作,做好矿业权审批、项目核准、环评审查、生产许可、安全许可、权益处置、企业设立等各项工作,确保整合工作有序推进。


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