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建长效机制 创矿管新政

2011-03-02      来源:2009年11月6日中国国土资源报     作者:徐金广 马家龙 冉玉兰
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  最近几天,“矿产资源开发整合”一词又频频出现在新闻头条。国土资源部、国家发展和改革委员会等十二部门在联合召开电视电话会议的同时,下发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》。《通知》明确要求在2010年年底前,按照经批准的进一步推进整合实施方案,全面完成整合工作任务,建立健全矿产资源管理有关制度,初步建立矿产资源开发利用长效机制。

  作为全国知名的矿业大省,统计数字表明,截止2008年底,云南省矿产资源潜在价值达9.4万亿元,年产值超过2000亿元,将近该省年工业总产值的一半。矿业以蓬勃的生机和强劲的态势彰显其支柱产业的地位,然而,如何在当今全球矿业经济一体化的大趋势下,变资源大省为资源强省,真正实现矿产资源开发利用的可持续发展、充分发挥其对社会经济发展的保障作用?这是一个摆在云南矿业发展前的现实问题。自2005年以来,该省国土资源管理部门借全国开展整顿规范矿产资源开发秩序工作的契机,在省委、省政府的有力领导下,以科学发展观为指导,以整顿规范为主线,以创新矿政管理机制为抓手,不断提高矿产资源开发管理水平,积极探索建立矿产资源开发利用的长效机制。

  倒逼出的24字新机制

  每次到云南,都能听到关于矿政管理工作方面的新东西。“规划控制、计划投放、市场配置、责权统一、合同管理、安全生产,是我们正在全面推行的矿政管理新机制。”云南省国土资源厅有关负责人表示,云南地处特提斯—喜马拉雅和环太平洋两大巨型成矿带的结合部位,22条次级成矿带涵盖全省,矿产资源种类齐全、分布广、储量大,云南省根据自身特点,为进一步推进矿产资源开发整合,实现矿产资源大省向矿业经济强省迈进,全力开展了一系列的矿政改革和机制创新。“这24个字的矿政管理新机制,旨在优化资源配置功能,促进产业结构调整,科学的配置矿业权,努力营造规范有序、合作共赢的矿产资源开发利用新环境。”

  纵观云南省矿政管理的发展历程,它无疑是一部改革史、发展史和奋进史。套用2008年中央巡视组在云南省检查指导工作过程讲一句话:云南作为矿业大省,是一个可以也应当出成绩出经验的地区。

  自2005年深入开展了整顿规范矿产资源开发秩序工作以来,云南省的矿业开发整合工作取得了较为突出的成绩,总结提炼的矿产资源整合“个旧模式”受到时任国务院副总理曾培炎的充分肯定。据介绍,截止2008年,全省完成对22个省级重点矿区的整合,占75.9%;完成对全省各级确定的312整合矿区的整合,占55.4%。金、锡、钨3个矿种的整合任务全面完成。通过整合,全省74%的锡资源储量集中到云锡集团,60%的铜资源储量集中到云铜集团,64%的铅锌资源储量集中到冶金集团、金鼎锌业公司和祥云飞龙公司,71%的铁矿资源储量集中到昆钢集团和禄丰德胜钢铁公司,50%以上的磷矿资源储量向云天化集团、南磷集团、龙蟒集团集中,优质煤炭资源逐渐向云南煤化工集团等煤化、煤电、煤焦一体化骨干企业集中。

  然而,正当一些人准备为所取得的成绩喝彩时,2008年中央巡视组关于云南省矿产资源管理方面的反馈意见,让他们认识到其实这项工作才刚刚开始。中央巡视组在云南省巡视期间指出:随着非公经济向矿产业的快速涌入,矿产资源管理不适应、不到位的问题尚未彻底解决。一是对探矿权和采矿权的审批经、转让,缺乏统筹规划和有效调控,争抢矿山和圈占区块的情况比较突出;在国有矿业权的转让中,缺乏一套从价值评估到招标拍卖的规范和程序,不少资源被用私人非正常手段占有或控制。二是监督管理力度不够,圈而不探、以采代探、私下转让、无证开采等违法违规现象严重。三是一些企业对矿山滥采滥挖,回采率普遍偏低,资源、环境破坏严重,有的还导致地面塌陷、房屋开裂,安全事故时有发生。巡视组要求云南省要进一步加强矿产资源管理。一是要加强制度建设,健全和完善矿产资源管理的长效机制。二是要加快推进矿业权市场建设,认真落实国家有关矿业权出让管理的各项规定,严格执行招标拍卖挂牌出让的程序和办法,严肃查处非法转让矿业权的行为。三是要进一步加强日常监管,加大执法力度,严肃查处矿产资源开发中的各类违法违规行为,切实规范矿产资源开发秩序。为认真落实中央巡视组关于我省矿产资源管理方面的反馈意见,迫切需要对现有管理制度进行改革和完善。

  巡视组的意见,让云南矿业人认识到,如果把矿产资源开发整合工作比作是要对一个生了病的机体进行治疗,前一阶段的工作仅是做了几个外科手术,更重要的工作,是要通过制度建设来加以整改,建立健全相关的体制,建立起矿产资源开发利用的长效机制。这是一台大手术,然而若把握不好,则是可能伤到筋动到骨的内科手术。

  总动员,全力构建矿业管理新政

  2009年10月16日,云南省国土资源厅。差不多就一年的时间,厅里矿业口每个工作人员的案头,较一年前都多了一摞厚厚的文件:修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》、《云南省矿产资源有偿使用费征收管理办法》、《云南省矿业权交易管理办法》,与这三个办法配套的《云南省矿产资源勘查登记管理程序及规范》、《云南省矿产资源开采登记管理程序及规范》、《探矿权采矿权行政合同范本》等一批技术规范文件。回忆起这些办法、文件修订出台的过程:“一段比较艰难却又很充实的日子。”这是参与相关工作的人切身体会。

  “对于中央巡视组提出的意见,云南省委、省政府高度重视,把整顿规范矿产资源开发秩序作为全省学习实践科学发展观的重要内容作了统一部署,要求采取有力措施,加大工作力度,尽快抓出成效。用全省总动员来形容大家对这项工作重视和参与也不过分。”云南省国土资源厅有关负责人表示。2008年10月,云南省委理论学习中心组学习期间,把矿产资源开发管理作为一个主题进行专题讨论。通过讨论,各位省委领导认为:要逐步建立健全统一、规范、有序的矿权有形市场,搭建矿权及矿产品交易平台,探矿权和采矿权一律通过交易中心进行交易,以公开招标、拍卖、挂牌等有偿方式出让,逐步解决矿权取得和转让“双轨制”并存的问题。要加强对矿产资源开发的规划管理,一要抓紧编制并严格执行矿产资源勘探、开发利用和矿山地质环境保护规划,每年计划投放市场一批矿权;二要抓紧编制矿业生产力布局规划,强化企业节约集约开发利用资源和可持续发展的意识。要按照责权利对等统一的原则,明确省、州(市)、县三级政府的管理责任,在矿权设置和矿权出让收入上给州、县更大的权力和利益,充分调动州、县积极性。同时继续加强对“乱占、乱采、乱卖、乱批、乱收、乱管”的治理,坚决查处大案要案,严格市场准入,建立完善的矿权退出机制,推进矿业资源开发整合,巩固和扩大整顿规范和整合成果。要“坚持规划控制和计划投放,实现可持续发展;坚持开发与保护并重,实现环保发展;坚持开源与节流并举,实现节约集约发展;坚持以人为本、关注当地群众利益,实现和谐发展;坚持依法治矿,实现规范有序发展;坚持安全生产,实现健康发展”六大原则,确保矿产资源开发“有利于地方经济社会发展、有利于矿山群众生产生活水平的提高、有利于环境保护、有利于把优势资源向优势企业集中”;矿产资源开发管理工作要按照“规划控制、计划投放、市场配置、责权统一、合同管理、安全生产”的要求来规范。在矿权取得竞争激烈的情况下,通过市场方式出让矿权能更好体现资源配置的公开、公平、公正,更好地推行依法行政、阳光行政,实现政务公开,有效防治腐败。

  《云南省探矿权采矿权管理办法》等三个省政府规范性文件的修订工作紧锣密鼓的拉开了。草案征求意见稿很快递交到了云南省发改委、经委、监察厅、商务厅等17个部门、单位和企业,并专项协调了省发改委、省财政厅的意见。2008年10月13日,云南省副省长刘平主持召开专题会议对三个规范性文件修订草案进一步听取相关部门意见,根据专题会议精神再次进行了修改。2008年10月16日,云南省政府第十二次常务会议对三个办法修订草案进行了审议并原则通过。2008年10月20日,云南省委中心组就该省矿产资源开发管理工作进行了专题讨论,在充分肯定矿政管理所取得的成绩的同时,省委常委对矿业管理工作作出了明确指示。根据这次会议的指示精神,2008年10月22日刘平副省长专门主持召开会议,对三个办法的修改完善提出明确要求。修订草案形成后,于2008年10月29日在普洱召开的全省矿产资源开发管理工作现场会征求意见,同时邀请国土资源部开发司领导到会指导。会议期间,开发司在普洱主持召开了由云南省政府办公厅、省政府法制办、省国土资源厅相关领导和同志参加的座谈会,充分听取了各方意见。

  经修改,2008年11月4日又通过新闻发布、媒体公告、上网等形式广泛征求社会意见。与此同时,省政府及时组织各级政府及矿产资源管理部门,结合开展学习实践科学发展观活动,对矿产资源开发管理工作进行深入研讨,在全省形成了科学开发利用矿产资源的良好氛围。

  “之后我们对各方面意见、建议认真进行梳理、研究,对三个规范性文件修订草案进一步修改和完善,前后修改达27稿。”云南省国土资源厅有关人士表示。

  2008年11月27日刘平副省长专门主持召开会议,再次对三个办法的修改完善稿进行了审查。次日三个办法审定并发布,并定于2008年12月10日正式施行。

  新政凸显矿产资源国家所有制的原则

  在新修订的三个办法中,以《云南省探矿权采矿权管理办法》最为核心和重要。“社会经济发展了,矿业市场的形势也发生了重大变化,有的政策也应该改变。”有关人士举例说,比如之前探矿权设立的准入门槛比较低,持有成本也低,造成了大量圈而不探的现实问题。《云南省探矿权采矿权管理办法》综合考虑矿业开发“过热”与“过冷”问题,以严格准入条件、建立和完善退出机制、强化探矿权市场配置作用等为原则,凸显了矿产资源的国家所有制。“规划控制、计划投放、市场配置、责权统一、合同管理、安全生产”则比较全面地概括了修订主要内容。

  规划控制,计划投放。为进一步加强对矿业权设置的数量、布局、结构进行有效调控,从源头上解决矿业权设置“小、散、乱”等问题,修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》规定,启动矿业权计划投放机制,各州(市)按要求编报年度出让计划建议,经国土资源厅规划审查,报经省政府批准后,按批准的矿业权出让计划通过市场配置矿业权。

  严格企业准入条件。针对长期以来,企业准入条件不高,探矿权最低勘查投入标准过低,造成部分探矿权人仅以很小的投入就能长期圈占地盘,不利于矿业经济的健康发展的情况,新修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》明确要求投资人要有足够的资金,作业单位必须具备相应的资质,有明确的勘查目的、具体的工作方案和进度安排,才能参与矿产资源开发。同时提高了原最低勘查投入标准,即第一个勘查年度,每平方公里由2千元提高到1万元;第二个勘查年度,每平方公里由5千元提高到1.5万元;第三个勘查年度,每平方公里由1万元提高到2万元;从第四个勘查年度起,每增加一个勘查年度,每平方公里增加1万元。

  建立矿产资源有偿使用的价格机制。随着云南省矿业经济的持续快速增长,在矿业权的取得上竞争激烈,为适应新形势的要求,修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》规定:勘查、开采矿产资源,应当经过招标、拍卖、挂牌等有偿方式取得探矿权、采矿权,并依法办理勘查许可证、采矿许可证。探矿权和采矿权交易应当符合规定的条件,并到矿业权交易中心以招标、拍卖、挂牌等有偿方式进行公开交易,按审批权限报国土资源行政主管部门办理批准手续。明确了以招标、拍卖、挂牌为主的矿业权有偿出让方式,以有效解决矿业权有偿和无偿取得 “双轨制”问题。

  建立和完善矿业权退出机制。为进一步健全探矿权的退出机制,从根本上遏制圈而不探、炒作矿权等问题,修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》规定:探矿权在同一勘查阶段第一次延续,有效期为2年,再次延续的有效期为1年。在同一勘查阶段每延续一次,探矿权人应当提出自行核减不低于50%的勘查区块面积。同时规定:勘查许可证有效期届满未申请办理延续登记手续的勘查项目、登记管理机关不同意延续的勘查项目以及经自行核减后勘查区块面积已不足一个基本区块的普查项目,其勘查许可证废止,登记管理机关依法予以注销。为使发生重大安全生产、环境污染事故的矿山企业退出,规定:矿山生产企业不具备有关安全生产、环境保护法律法规规定的条件、经停业整顿仍不符合法定条件或者发生重大安全生产、环境污染事故的,当地政府应当依法对矿山予以关闭,有关部门依法吊销相关证照,国土资源主管部门对该矿山按照矿业权灭失矿产地进行处置。

  建立有效的监督和制约机制,落实监管职责。为把事前预防、事中监管、事后查处有机结合起来,加强对矿业权从设立到灭失的全过程监督管理,严防各类矿产资源违法违规行为发生,云南省积极探索建立完善三级联动、以县为主的监管工作机制,把监管责任落实到实处。一是研究制定了《探矿权行政管理合同》、《采矿权行政管理合同》和《矿产资源勘查承诺书》、《矿产资源开采承诺书》范本下发全省实行。合同中明确了矿业权人和县级矿政管理部门双方的权利责任和义务,以及违约责任和处罚措施等,为矿业权的市场管理建立了新的机制。二是向社会公布了省国土资源厅的举报电话、举报信箱和电子邮箱,并要求各级国土资源管理部门相应设置举报电话和信箱,切实加强对矿业权人和行政管理人员履行责任义务进行监督,在全省建立矿产资源管理的社会监督机制。

  保护矿业权人的合法权益,减少地方干预。为保护探矿权人的合法权益,减少越权收费、地方干预和地方保护行为,修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》规定:除法律法规和省政府的规定外,任何单位不得向探矿权人、采矿权人收取其他费用,也不得对探矿权、采矿权设置其他条件。探矿权人已探明矿产资源储量并且符合采矿权人申请条件的,在同等条件下可优先取得采矿权;不具备采矿权人申请条件的,应当通过矿业权交易机构以招标、拍卖、挂牌或者协议等有偿方式转让其探矿成果。

  加强矿业权出让、转让的管理,防止国有资产流失。为进一步加强国有资产管理,修订的《云南省探矿权采矿权管理办法》规定政府设置的探矿权,应当以招标、拍卖、挂牌等有偿方式出让。国有企事业单位申请转让探矿权、采矿权的,应当征得其主管部门同意,经评估,以招标、拍卖、挂牌的方式转让,且转让价不得低于评估价。转让无偿取得国家出资勘查探明矿产地探矿权或采矿权的,转让人应当缴纳经依法评估确认的探矿权价款或采矿权价款。同时,为保证国家公益及大型项目的正常开展,该《办法》规定具有下列情形之一的,经批准可以以协议方式出让探矿权:省级以上政府投资开展的公益性战略性地质找矿项目;国家和省批准的重点矿产资源开发项目和为国家和省批准的重点建设项目提供配套资源的勘查区;因重点矿区、重点矿种资源整合需要扩大勘查范围的毗邻区域;中型以上矿山企业利用原有生产系统在外围及其深部寻找接替资源的找矿项目。

  一年检验,新政在探索中继续前行

  云南省在矿政管理制度上的探索与创新,采取的工作力度之大,在其他地区并不多见。正如中央巡视组在云南所说的:这是可以也应该出成绩和经验的地方。事实的确如此,一年来,围绕着三个办法,配套的规章制度不断得到完善,有了制度的支持,云南省矿产资源开发整合工作一路前行,取得了显著成效。

  据云南省矿产资源年报统计,截至2008年底,全省共有探矿权3566个,登记勘查区块面积8万多平方千米。云南省人民政府云政发〔2008〕241号文件实施以来,全省有116个探矿权项目,已按规定核减了勘查区块面积1811.4平方公里。同时,严格执行探矿权提高勘查程度的相关规定,共有440个项目提高了勘查程度,年度勘查投入由原来的平均2.06万元/平方公里,提高到5.32万元/平方公里,有力地推进了矿产资源勘查工作。通过清理,注销勘查许可证475个,减少勘查面积8211.86平方千米。

  截至目前,云南厅通过采取注销、重叠抠除和面积核减等措施,全省共减少探矿权勘查区块面积10142.1平方公里,全省勘查区块面积缩减了9.3%,探矿权总数下降了11.88%。

  为充分发挥市场配置资源的基础性作用,云南省在不断完善省、州(市)矿业权交易机构的基础上,于2009年9月成功举办了昆明首届国际矿业论坛,并完成了昆明(国际)矿业交易中心揭牌仪式。下发了《云南省国土资源厅关于进一步规范探矿权采矿权出让转让交易活动的通知》,进一步细化、规范了探矿权、采矿权出让转让交易管理规则,矿业交易平台功能不断完善。据统计,今年1至9月云南省矿业权交易中心以招标拍卖挂牌方式出让探矿权130个,成交价2672.5万元;出让采矿权6个、成交价2301.35万元;转让探矿权、采矿权250个,转让合同金额18224.20万元。同时,按照矿业权设置的相关要求,全省现已完成各州、市上报的719个探矿权、采矿权2009年度出让计划项目审查工作。经省政府批准,全省共有269个项目纳入年度出让计划并已下达各州、市。云南全面实施的计划投放机制,将从源头上解决矿业权设置“小、散、乱”等问题。

  全力推进矿业权实地核查工作。2009年4月20日,云南省国土资源厅组织召开了全省矿业权实地核查工作培训班,对各州、市(县)国土资源管理部门及作业单位516余人进行了集中培训。截止目前,全省控制性测量工作已100%完成,矿区引入控制点完成100%,探矿权工程测量完成98%,采矿权工程测量完成98.79%,数据整理及成果编制方面已完成实地核查对照表80%,单个矿业权核查成果图和基本情况说明80%。内业整理成图标准,被全国项目办公室吸纳,并作为推荐标准使用。此项工作在全省已进入检查验收阶段。

  为了摸清家底,云南省近期全面启动了矿业权数据库清理工作。目前,探矿权、采矿权统一数据库相关资料已分发各州市,已下发清理过期证告知书共计2181份。其中,探矿权1295份、采矿权886份。

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