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中俄农地流转制度比较分析

2008-06-19      来源:哈工大法学网     作者:贾雪池
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1.  农地流转制度的理论基础

在国外的土地经济学和土地法学的研究中,很少使用土地流转这个词汇。在土地流转领域研究较多的是土地交易,具体包括土地的买卖、租赁、抵押等。这与他们较早就实现市场经济体制有关。因为在市场经济条件下,只要产权关系清晰,对土地可以自由买卖、租赁、抵押等。

农地是农业用地的缩略称谓,其英文对应名称是Agricultural land。在我国相关研究农地产权制度的文献中出现了农村土地、农村集体所有的土地、农业用地等。并且在我国法律中的表述也不相同。《中华人民共和国土地管理法》使用的是农用地,而《中华人民共和国农村土地承包法》采用的是农村土地。那么这就出现了一个问题:农村土地与农用地的含义和包含的内容是否相同。2001年以前,根据中国农业区划委员会和土地资源土壤普查专业组的有关规定和说明,按土地用途、利用方式的特征,中国土地分为两级(一、二级),其中一级分耕地、园地、林地、牧草地、居民点和厂矿用地、交通用地、水域、特殊用地、未利用地九个类型,二级类分水田、旱地、果园、森林地、天然草场等48个类型。2002年,国土资源部重新公布了土地利用现状分类标准,对全国土地进行三级细分。一级分为农用地、建设用地、未利用地三类。二级续分中,农用地分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五类。

《俄罗斯联邦土地法典》按土地用途将土地分为农业用地;住宅用地;工业、交通、通讯及其他用途用地;特别保护区用地;林地;水资源用地;储备土地共八种类型。其中农业用地分为农业生产用地和非农业生产用地。农业生产用地包括耕地、饲料地、熟荒地和多年生果树林地;非农业生产用地包括设施用地、道路用地、防护林地、坑塘水面和农业生产服务用地[。对比中俄两国土地分类,不同之处在于在中国土地分类中林地属于农用地范畴的,而俄罗斯林地与农用地分属于两个不同土地类别。

联合国粮食及农业组织出版社的《多语种土地词汇手册》(中文版)定义农用地为直接用于农业生产的土地,包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。而从《中华人民共和国农村土地承包法》调整对象来看,仅限于农业生产的土地,而非农村社区范围内的所有土地。因此,我们可以将农地的概念分为广义和狭义来理解,广义的农地应为包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。而狭义的农地仅指用于农业生产的耕地。本文所研究的对象限定为狭义的农地。

根据制度创新理论,任何制度创新的发生都是在满足预期创新收益大于预期创新成本这一前提条件下发生的。当预期的潜在收益在目前及短时期内不会发生变化时,只有预期的制度创新成本的降低才使得制度创新成为可能。农地流转制度创新成本的降低,主要表现在两个方面:第一,流转制度创新组织费用被另一种制度安排中的组织费用支付了。产业组织的经营转变使得这种转变自愿地承付了农地流转这一制度安排过程中的组织费用,这样就减少了制度创新中的成本。第二,技术变迁在增加了制度创新过程中收入流的同时,也降低了这一制度安排过程中的操作成本。在制度创新过程中,由于技术的变迁有可能使得制度的执行成本、监督成本、组织成本降低。

制度环境的变化使得获得潜在利益成为可能所谓制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。任何制度的建立和实施都是在一定的制度环境中进行的,制度环境中任何制度的变化都会对其他的制度产生或多或少的影响。因此,法律或政治上的某些变化可能会对某些制度产生一定的影响,使得某些利益集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。

2.中国农地流转制度的构建及农地流转基本状况

在刚刚实行家庭承包责任制时,农村生产力普遍比较低,而且国家实行的统购统销制度和当时严格的户籍制度限制了农民的流动,农民只能在自己承包的土地上劳动。随着改革开放的扩大和社会经济的发展,对农民流动的限制从开始的减少到后来的鼓励,这样农民外出从事非农产业的人数越来越多。同时由于原集体土地产权的一些弊端,像土地细碎化等,使得从事农业生产的收入相对降低。正是在这样一个的制度环境下,集体土地流转的收益开始超过其成本,使得在土地流转方面的制度创新安排成为可能。农地的流转,正是中国当前土地法律和某些制度改变直接影响了农地流转制度创新面临的制度环境。从1984年中央1号文件到党的十六大报告,逐步放宽了对农地流转的限制,这正是农地流转制度对整个制度环境变化的回应。由制度环境变化引起的农地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能。从而进一步促进了农地流转制度的创新。

但随着生产力和社会经济水平等制度环境的不断变化,维持原来集体土地制度的机会成本逐渐增加,这时,即使国家不对原有集体土地使用制度做出改进,由于潜在利润的出现,人们也会寻求各种方法甚至是不合法的手段来获得潜在利润。从我们国家已陆续出台的一系列政策看,国家对农地的政策倾向是,将农民的土地承包经营权长期化稳定化,同时允许和鼓励承包期内土地使用权依法、自愿、有偿、规范流转。

现阶段我国各地生产力水平发展不平衡,发达地区与落后地区土地流转供需不同,土地承担的就业和社会保障功能的强弱也有很大差别。各地区经济发展水平的不同,决定了不能采用统一划齐的流转制度,最合理的应是根据农村不同地区的制度需求,供给制度。因此,制度应是有区别的。在经济不发达地区,土地经营是绝大多数农户唯一的收入来源,土地还承担着比较强的就业和保障功能,土地流转的供给和需求都不是很大。农地流转制度的缺失并没有对农业生产产生阻碍。在发达地区,如江苏、浙江等沿海开放地区,农业产值占GDP的比重逐年下降。非农劳动力占农村劳动力的比重高出全国平均水平。这些地区城镇化水平很高,工业和第三产业的收入占农户家庭总收入比重在一些地区达到了71%。在这些地方离农离土人口激增,引发了农地大规模的流转。而且这些流转是在国家还没有任何政策、法律、法规允许的前提下当地农民自发进行的。因此这些地区目前的制度需求应是完善的农地流转制度。使农村土地和剩余劳动力资源自由流动,实现土地资源和人力资源的优化配置,实现土地规模经营,发挥农地产权制度的绩效,实现制度的帕累托最优。

从总体上来说,土地的流转和集中会与生产力水平和农村人地比例情况相适应。在短期内,由于生产力水平不高和农村人地比例不协调,在经济不发达地区土地流转的结果不会造成土地集中,只有在经济比较发达地区才会出现土地集中;从长期来看,农业产值占国民生产总值的比例会逐步下降,非农产业就业人口增加,农业人口的比重会逐步降低,农村土地流转的结果会有集中的趋势。最后,即使现阶段由于工商业资金的进入,造成部分土地集中,土地对劳动力的需求也不会产生突变,因为劳动力需求的减少主要源于技术进步和劳动力价格上升,技术进步是渐进的,农村劳动力现阶段还是一个廉价的生产要素,机械设备取代人力劳动的过程也不会突变。农业机械化水平的提高必然是整个社会发展的结果,这时候非农产业可以容纳更多人口就业。

3.俄罗斯农地流转制度的确立及农地流转的现状

从历史上看,俄罗斯近代以来的所有重大社会变迁都伴随着土地制度的变革。因此,可以说《农地流转法》的颁布为俄罗斯土地的自由流通奠定了法律基础,也标志着俄罗斯土地私有化为中心内容的土地改革进一步深化。

俄罗斯土地改革是其经济改革的重要内容。土地改革改变了旧的土地国家所有这样的单一所有制形式和经营方式,通过立法确立了土地私有化的合法地位。这一改革在经济上所追求的目标是把市场机制引入农业领域,实现土地在经营方式上由粗放型向集约型过渡,从而提高农业劳动生产率,改变自苏联以来俄国人粮食长期不能自给的局面。

俄罗斯土地私有化虽然通过立法得以确立,但严格限制土地自由买卖。1995年6月国家杜马通过的《土地法典》草案中规定,只有私人用地或小型花园用地才可以在任何时候自由出售,农业企业的土地或个体农场用地只能卖给国家。这一法律草案被议会上院否决。。2001年10月10日,俄罗斯《土地法典》原则上承认土地的自由流转权,但它所涉及的可流转的土地主要是工业用地。这部分土地仅占俄罗斯全部土地资源的1.9%。.

 资料来源:《俄罗斯联邦国家地籍》(2004)第2页
图1  俄罗斯联邦各种类型土地所占比重
 

表1、2的数据表明,1998年至2001年期间,俄罗斯土地流转主要以租赁形式存在。土地其他交易形式所占的比例很小。对俄罗斯农地的自由买卖成了土地改革的焦点。正是在这种背景下,《农用土地流转法》应运而生。

2002年6月26日,俄罗斯国家杜马三读通过了由联邦政府提出的《农地流转法》草案。7月初,俄联邦委员会最终批准这一法律。7月25日,普京签署批准该法律的总统令。俄罗斯《农用土地流转法》自公布之日起的6个月后正式生效。

表1  俄罗斯1993-1996年土地市场交易
Table 3-1   Russian land trading market
交易类别
1993
1994
1995
1996
数量
百分比
赎买
交易数量(万笔)
13.73
112.3
64.4
43.4
357.4
2.6
面积(万公顷)
5.73
24.8
18.3
8.9
109.3
0.1
买卖
交易数量
0.9
100.2
231.5
218.8
546.7
4.1
面积
0.1
10.9
41.5
33.6
70.6
0.1
租赁
交易数量
3056.3
2666.6
3344.6
3427.2
1249.7
93.3
面积
20986.2
318804.3
17485.8
20308.4
92584.7
99.8
总交易数
3203.5
2879.1
3631.6
3684.6
13398.8
100
总面积
21044.6
31840.0
9535.0
20345.0
92764.6
100

 
表2  俄罗斯1998-2001年土地市场交易
Table 5-1  Trade in Russian land market (1998-2001)

交易类别
1998
1999
2000
2001
交易数量(面积)
%
交易数量(面积)
%
交易数量(面积)
%
交易数量(面积)
%
总数
4415524
(24629062)
100
5226629
(72150706)
100
5271147
(6034733)
100
5556327
(69955514)
100
国家和地方自治政府所有的土地的租赁
3995491
(24523294)
90.4
4733347
(72028548)
90.5
4728690
(60213760)
89.7
5025656
(69791128)
90.4
国有和地方自治政府所有的土地的出售
11467
(7483)
0.26
22191
(15821)
0.42
23969
(4375)
0.45
24465
(16257)
0.45
国有和地方自治政府所有的土地租赁权的出售
8104
(6844)
0.16
15615
(4999)
0.3
6936
(24553)
0.12
公民和法人土地买卖
234590
(40945)
5.31
291771
(45361)
5.58
315508
(55618)
6.0
305692
(48381)
5.5
赠与
26452
(6610)
0.5
22443
(5832)
0.43
23441
(6027)
0.44
24576
(6948)
0.5
继承
144735
(47037)
3.28
147533
(47606)
2.82
161912
(61668)
3.07
167512
(67410)
3.0
抵押
2789
(3693)
0.06
1240
(694)
0.02
2039
(866)
0.04
1490
(837)
0.03

      资料来源:根据A·A·瓦尔拉莫夫著《地籍管理》第一卷相关数据整理

《俄罗斯农地流转法》确立了国家或市政组织所有的农地流转的条件,以及将农地征收为国有或市政组织所有的规则。该法规定,俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、市政组织、公民和法人是农地流转法律关系的主体。俄罗斯公民、法人所拥有的农地及土地份额在依据《俄罗斯联邦土地法典》及其他相关法律可以自由出租、转让、抵押及出售。禁止联邦各主体制定有关限制农地流转的法律、法规。国家和市政组织所有的土地可以通过拍卖的方式公提供给公民和法人。公民或法人出卖归其所有的农地或土地份额,俄罗斯联邦各主体或市政组织在价格相同的情况下具有购买土地的优先权。农地流转法只允许俄罗斯公民、法人和俄罗斯政府机关购买农用土地和土地份额。外国公民、外国法人和无国籍者参股50%以上的法人不得购买俄罗斯农用地或份额。外国公民、法人及国外资本超过50%的法人在此法律生效前购得的农用土地或土地份额将在该法律生效之日起一年内被收归国有。对于这些应收归国有的土地或土地份额应通过法律程序进行拍卖。如果没有人竞买,俄罗斯政府应根据法律程序按拍卖的起价收购这些土地或土地份额。外国公民、外国法人及外国资本超过50%的法人使用俄罗斯土地可以租赁,租期不超过49年。

4.比较分析
土地的社会流转有三种形式:市场型,包括土地买卖、国家为公共利益需要而征用土地,土地租赁和信贷抵押;非市场型,包括赠与、继承、协议交换、提供无偿和永久性使用;和准市场型,指土地份额的单位内部流转,包括转交作法定资本、股份公司或合伙公司的股份基金,出租给农业企业。“自由”的土地市场是没有的,也不可能有。国家对特殊资源—土地的流转市场进行严格调控是尤其必要的。土地的市场流转形式实际上也不是惟一的流转形式,同时存在着非市场的社会流转形式。

相对于中国而言,俄罗斯农地流转制度与农地流转外部环境的构建都比较完善。俄罗斯《农地流转法》从法律层面保障了农民土地流转权利的实现。土地市场与土地银行的建立使农地流转具备了外部条件。但俄农地流转制度对农地流转后用途的限制则是这一制度还没有取得预期经济绩效的主要原因。表3所显示了俄罗斯农地资源的丰富,到2020年耕地保障程度达到世界平均水平的七倍。在俄北部等气候不十分有利于农业生产的地区应当适当放宽对农地用途的限制。在这些地区农地用于其他行业经营的收益大于用于农业生产,不允许这些土地向非农业用途流转就会使土地作为资源经济利益最大化无从实现。但在转变用途时对土地周围环境的影响也是制定相关制度时必须要考虑的。


 表3 世界、俄罗斯、中国耕地资源比较
Pic 3Land resource of the world, Russia and China 

年份
当前耕地面积
(亿公顷)
1998年的耕地保障程度(公顷/人)
2020年耕地保障程度(公顷/人)
世界
8.5
0.14
0.1
俄罗斯
1.25
0.85
0.7
中国
1.30
0.10
 

 

资料来源:根据《俄罗斯联邦国家地籍2002》和《中国统计年鉴2003》数据整理
 

就目前中国农地流转现状来看,主要的形式除了国家征用外就是土地租赁。并且大量的农地流转出现在经济发达的东南沿海地区,而在经济相对落后的西部和中部地区农地流转较少。因此现阶段我国农村对农地制度流转制度的需求不具有普遍性。在制定农地流转制度时,应充分考虑地区的差异,并充分尊重农户自主选择权。农业税的取消降低了农户经营农地非生产性成本,但由于承包经营权的特殊性,使得农户在进行农地流转时的信息搜寻成本较高,同时由于农地承包经营权的不完全必也提升了农户谈判成本。因此,要使市场机制真正发挥配置有限的农地资源的作用,就必须改善农地流转的外部环境,积极创造条件促进农地有效供给。早在许多年前,舒尔茨就曾经精辟地指出,一旦有了投资机会和有效的刺激,农民就会点石成金。无疑,只要条件合适,农户自然会做出正确的选择。

农地流转制度是农地产权制度的重要内容。是即有产权实现其权能的主要形式。俄罗斯农地流转法的制定为农地流转提供了法律保障,但其对农地流转过程中土地用途的限制则在一定程度上阻碍了农地流转的进程。而中国则应根据不同地区经济发展情况,供给不同的农地流转制度。

参考文献:
1.  联合国粮食及农业组织.多语种土地词汇手册(中文版).北京:中国财政经济出版社,2005:74~75 221~224
2.  张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论.管理世界,2002,(5):76~87
3.  聂华林等.农村土地使用权转让的经济分析与制度设计.农业经济导刊,2002,(3):156~161
4.  肖飞,张光宏.农村土地使用权流转的效率分析.武汉大学学报(社科版),2002,(5):532~536
5.  A·A·瓦尔拉莫夫著《地籍管理》.莫斯科卡罗斯出版社,2004(俄文版)
 


     本文刊于《林业经济》2007年第11期

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