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土地征收程序存在的问题及对策

2008-06-20      来源:资源网     作者:刘露明
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土地在我国具有特殊的重要地位,既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的转移,势必影响到集体、个人的利益,需要严格按照土地征收法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障,就难以平衡各方利益,容易引发农民不满,甚至危害社会稳定。所以建立科学和完善的土地征收程序迫不可待。我国现行的土地征收程序,对于保证国家建设起到了积极作用,但随着工业化、城市化的发展,其中的缺陷就日益凸现,亟待解决。

一、土地征收程序存在的问题

(一)、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收”,《土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”,也就是说,只为某个或某些经济组织或者个人利益需要,是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”,或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为实施城市规划分批次征收土地后,由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性,往往是谁申请使用,就由县(市)人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

(二)、土地征收的补偿问题。土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中,土地权利的转移不是一种市场行为,而是一种行政行为。为了国家建设的需要,农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权,其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等进而难以维持农民现有的生活水平,导致农民对征地的不满;政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为,也难以为农民所接受。

(三)、土地征收权的行使问题。从世界各国对土地征收权力的行使来看,大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家,政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地,实行土地先买为主,征收为辅。当收买发生困难时,才实行土地征收。在我国,凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地,都必须请求政府动用征地权,从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来,各级地方政府为增加财政收入,对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策,而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使,但各级地方政府仍拥有一定的权力,加之监督机制不完善,便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

(四)、土地收益分配和管理问题。土地征收过程中,土地收益为土地的所有权及使用权收益,因此,这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配,即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中,一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配,从而导致集体经济组织及农民个体获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明,地方政府占了补偿收益的大部分,而农民作为集体土地的直接使用者和经营者,在补偿中往往处于劣势,掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,从而使农民的土地使用权成为虚置。我国社会保障体系很不健全,农民未被纳入社会保障之列,因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置,但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的,随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中,企业地位及用工制度发生了巨大变化,竞争上岗,能者上,弱者下,农民即使通过安置获得一份非农职业,但受其自身素质的限制难以适应企业的需要,往往成为下岗的首选对象。

(五)、有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确:另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。(2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定,具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。

(六)、土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面:(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公平性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。(3)对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。


二、对策措施

针对目前我国土地征收程序所存在的问题,建议国家有关部门应尽快通过立法措施,结合本国实际,重点在其具体规定和内容上加以改革、完善,以构建一个更为细致、更具有操作性的,严格、周密的,科学、合理的土地征收程序,使之更符合市场经济的要求。

(一)、严格限定公益性用地范围,土地征收权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定,“国家为了公共利益的需要”,可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际,我们认为,“公共利益”应严格限定在以下几类:(1)军事用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地,如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地,如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点工程用地,如三峡工程、储备粮库等;(6)公益及福利事业用地,如学校、医院、敬老院等;(7)水利、环境保护用地,如水库、防护林等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下,要确保土地征收权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地,不能依靠征收农地,而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

(二)、以农用地市场价格作为确定土地征收费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数,但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素,也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值,目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代,土地没有价格,征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下,继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和农民利益。为了切实保护农民利益,也为了建立我国完善的土地市场,征地补偿必须以土地的市场和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资,对农村建设用地(如宅基地)则还包括建筑物的补偿费。

(三)、合理分配土地征收补偿收益,明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有,农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记,并发放相应的土地权利证书,从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务,通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况,使权利的行使能够对应特定的物,从而防止权利的虚化,使其不被他人侵害,从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情,集体土地对农民而言不单是生产资料,还是保障资料。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移,农民将永远失去土地的经营权,失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性,使补偿收益更多地偏向失地农民,并指导他们合理使用这部分收益,用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设,如兴修农田水利建设,购置农机具,帮助农民引进先进的农业科学技术,更新品种,提高农业单产,同时还可进行乡镇企业的建设,为失地农民提供更多的就业机会。总之,土地补偿收益必须进行合理的分配和使用,真正体现农民的利益。只有这样,才能真正体现产权工作的经济利益。

(四)、事实的认定。这一阶段包括两个环节:申请和核准。首先,由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明,并举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见,双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议,如果达不成协议,则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个体就可充分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。按着,由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公共性和透明度非常重要。此外,土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

(五)、土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提起诉讼;当然,也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其约束,防止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。

(六)、土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案,意见不一时,由批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院起诉,由人民法院裁定,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实现各方利益的最大化和平衡化。

(七)、土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定,则可确定具体征收事宜。首先,由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。

当然,在整个土地征收过程中,都要注重被征收者的征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会,并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时,也要设置科学、合理的救济措施,保证在被征收者存有争议时,可以通过多种救济途径,有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施,在条件成熟时,还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构,主持有关征地过程中产生的异议仲裁,以更好地维护被征地者的合法利益。

此外,其他相关措施也要跟上,才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后,可以真正实现政府垄断城市土地一级市场,城市公益性用地可以通过征收农地解决,其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径,这既盘活了城市土地存量市场,又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围,实行依价补偿,就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决,这就需要建立集体土地产权市场,尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制,充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐,以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟,为改革我国土地征收程序作出贡献。四是应尽快出台土地征收方面的法律,尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收程序。

 

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