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新一轮土地利用总体规划需要重新编制基本农田保护规划

2007-11-27           
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贵州省遵义市国土资源局 胡 琼

在经历了1995年的第一次基本农田保护区规划、2000-2001年基本农田保护区规划的调整划定、2004年的基本农田保护大检查后,笔者认为保护耕地应仍是新一轮土地总体规划的目的,加强基本农田保护是新规划的根本,在新一轮土地利用总体规划中同步重新编好基本农田保护规划是关键,其理由是:

第一、法律法规规定基本农田保护规划是土地利用总体规划的一项重要子规划,应重新同步编制。《基本农田保护条例》“第八条:各级人民政府在编制土地利用总体规划时,应当将基本农回保护作为规划的一项内容,明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。”明确规定了基本农田保护规划是土地利用总体规划的一项重要内容,是必须同步完成的不可缺少的子规划,所以必须重新编制基本农田保护规划,并在县乡级规划中确定基本农田保护区。

第二、人口和社会经济的发展对基本农田保护的数量和质量、以及保护的区位提出新的要求,需要重新编制基本农田保护规划。《基本农田保护条例》“第二条:本条例所称基本农田,是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。本条例所称基本农田保护区,是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。”开展新一轮土地利用总体规划就是因为“时期”变化了、“人口和社会经济”发展了,对基本农田的保护数量、质量、区位有了新的要求,必须依据新时期的人口和社会经济的发展需求来确定不得占用的耕地量。

第三、从上一轮土地利用总体规划的执行情况分析在册基本农田已大量减少,为确保一定数量和质量的基本农田必须对基本农田进行调整划定,需要重新编制基本农田保护规划。2004年全国基本农田保护大检查统计显示,近年来全国基本农田因各种因素减少5810.56万亩,同期补划1886.55万亩,减补相抵,净减少3924.01万亩。全国在册基本农田面积15.89亿亩,其中耕地只有15.36亿亩。以遵义市为例:遵义市上一轮规划确定遵义市基本农田保护面积773028.85公顷,保护率为85.00%,到2004年遵义市基本农田保护面积为723341.14公顷,1997年2004年8间,在册基本农田面积比规划目标773028.85公顷少49687.71公顷,基本农田面积减少的去向是:非农建设减少4110.4301公顷,自然灾害减少3135.7418公顷,生态退耕减少41354.3088公顷,农业结构调整减少3233.2696公顷,另其间补划2146.0201公顷。经过8年的实施,原划定的基本农田在数量、质量和位置上都发生了很大的改变,同时也督促我们应尽快转变基本农田保护思路,在新规划中必须使基本农田在数量和质量重新落实到位。

第四、从上一轮规划的实施评估分析当时在划定基本农田时存在三大突出问题需要重新编造基本农田保护规划来加以改进。

第一个问题是划定基本农田时指导思想存在偏差。因《土地管理法》规定:“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”《基本农田保护条例》“第九条 省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上,具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。”全国地域辽阔,如果不分高山平原、不分土地的贫瘠肥沃一律要求各地基本农田保护率为80%,简单地以基本农田保护率作为上级下达的基本农田保护控制指标,从而造成由省、市、县到乡层层加码,进入了舍肥保贫、舍近求远的基本农田保护怪圈。有的基本农田保护区划定上存在“划远不划近”、“划劣不划优”的状况,保护指标也未准确地落实在规划图上。编制方法虽采用了“指标控制与土地用途分区相结合”,但偏重指标控制,忽视土地用途分区的空间管制作用。一些地区基本农田保护指标分解缺乏科学依据、方法简单,普遍缺少可操作的管制细则。如:贵州省级土地利用总体规划中确定遵义市的基本农田保护率为85%,比全国的平均数还要高出5%。遵义市地貌以山地为主山地占65%、丘陵占39%、盆地及河谷坝子仅占6%,在此环境地貌区域内设置85%的基本农田保护率,致使遵义市2000年调整划定基本农田时为确保85%的基本农田保护率,不得不将大于25度的坡耕地和达不到基本农田质量要求的耕地十多万公顷划入了基本农田范围,占基本农田保护面积的14%以上,同时,因缺乏对基本农田保护区周边环境影响的调查分析,一些土壤污染、水土流失严重、地质灾害频发区内的耕地也划入了保护区范围,一些基本农田形同虚设,没有起到基本农田的作用。这样的结果很难起到保护真正的良田好土的作用,一方面严重制约了生态环境的保护,另一方面降低了划定基本农田的质量,不能做到粮食安全和生态安全并举。

第二个问题是划定基本农田的基础研究工作不扎实,一些规划编制采用的基础数据和图件不实,使规划确定的基本农田保护数量不符合当地实际,一些地方的基本农田保护面积和耕地承包面积存在互不相符的情况。如:贵州省遵义市1997年编制的土地利用总体规划和划定基本农田保护面积时所采用的基础数据和图件资料均来自于1995年土地利用现状调查成果,由于1988年贵州省在开展土地利用现状调查时依据全国《土地利用现状调查技术规程》的要求在全国确定的二级土地利用现状分类基础上增设了三级分类,即对耕地中的灌溉水田、望天田、旱地增设了一年一熟、一年二熟、一年三熟、轮歇地、粮林间作、粮果间作等地类。遵义市在1989年-1995年开展土地资源现状调查时严格按照三级分类进行调查,将当时的轮歇地、粮林间作、粮果间作的耕地和望天田、一年一熟的旱地等不宜耕种的土地均在图和表上调绘统计为耕地,从而过广地将只要种有一点农作物的土地均调查统计为耕地,加之当时的调查手段相对落后,受调绘人员实地判别地类和调绘季节的影响,致使1995年全市土地资源详查工作完成后统计出的耕地面积比当时统计局公布的耕地面积大134.13%(详查耕地面积942032.36公顷,当年统计局公布的耕地面积为402354.0公顷);以此详查统计的耕地面积作为分母、按85%的基本农田保护率测算出的基本农田保护面积高达773035.5公顷,2003年统计局统计的常用耕地面积仅为392064公顷,即已将比常用耕地面积多一倍(97%)的不宜耕地划为基本农田,划定基本农田保护地块数高达78023块,导致遵义市基本农田保护地块数多破碎,且分布不合理问题。

第三个问题是基本农田总体质量不高,原规划缺少基本农田建设规划的内容,对粮食综合生产能力的提高没有保障。在遵义市五分之三的基本农田无基础实施,即使有基础实施的基本农田其基础设施已老化、不配套,基本农田抗灾能力低,高产稳产的标准粮田比例偏小,现有耕地中高产田不到20%,据调查统计全国现有耕地中高产田仅占 28%。加之基本农田占优补劣现象突出,新补划的基本农田大部分位置偏远、质量不高,粮食生产能力有所减弱。此外,一些经济相对发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田的污染现象愈来愈严重。

第五、新的理论和新的技术要求重新编制基本农田保护规划。随着社会经济的发展,基本农田保护的观念在发展,规划编制认识在不断提高,基本农田保护规划应是一个发展的规划、基本农田保护规划的内涵需要发展和丰富,将从只注重数量平衡逐步转向数量、质量保护和生态管护并重,从单一的耕地保护扩展到对全部农用地的有效保护,从某些重点区位的保护延伸到重点工程与项目的安排,保护中更需注重社会、经济和生态效益有机统一。在管理技术手段信息化的要求下,规划的编制和实施也必须满足信息化管理的需要。上一轮规划由于缺乏科学合理的编制方法,使一些基本农田的安排流于形式,加之规划图件基本是手工绘制,对图上面积和实地面积、规划确定的基本农田指标面积是否一致不能起到校核,在实际应用中,特别是通过2004年的基本农田保护大检查发现一些地方出现图上不是基本农田而实地是基本农田、实地不是基本农田而图上是基本农田、实地基本农田面积和基本农田保护图上基本农田斑面积及登记在册的基本农田面积不一致等问题,对基本农田保护工作产生了不利的影响。因此,在新一轮土地利用总体规划中重新采用新技术和先进手段编制基本农田保护规划是十分必要的。 

总之,基本农田保护是我国的一项基本制度,是耕地保护的重中之重,其权威性和严肃性不言而喻。在全国国民经济发展十一五规划中提出的18亿亩左右的基本农田底线,是按照全国到达16亿人口峰值时人均1亩多基本农田来测算的,不能有丝毫动摇。只有基本农田保住了,粮食安全才有保障,其他各类工作才能稳步推进。如何落实好18亿亩的基本农田保护面积,需要在重新编制基本农田保护规划工作中提高认识、完善程序、改进方法、扩展内容,才能使基本农田保护的战目标得以真正落实。

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