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以科学发展观为指导,完善土地的宏观调控

2007-11-27           
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新疆新疆国土资源规划研究院 杜文星

我国在经过1987、1997、2003三轮全国土地利用总体规划之后,土地的宏观调控在调控的手段、内容和目的方面都发生了很大改变,在科学发展观的指导下,土地宏观调控将逐渐由过去的亡羊补牢型、一枝独大型、目光短浅型向长效型、公众参与型、可持续型转变。

一、灵活运用经济手段,建立“绿色”环保税制

市场经济条件下,运用经济手段即是指充分运用经济杠杆调控土地市场,严格管理土地交易。

1、土地价格:土地资源作为国有财产,由于其在整个经济中所起到的举足轻重的基础作用,其价格的变动会对整个经济产生重要的影响,而且又具有作为有力调控工具的客观可能性,建立科学、合理的由基准地价、标定地价、土地使用权出让底价组成的地价体系,实行价格影响和控制,是政府调控土地市场的主要目标。

2、级差地租:由于经济发展水平的差异性所造成的土地级差地租的现实存在,要调整土地使用功能,单用行政手段难以实现,充分利用价值规律,实行优质土地高租金、高税收的政策,使得土地价格能够对提高土地利用效率和结构优化起到积极的作用,在市场经济条件下,级差地租业已成为调控土地价格,进而调控土地市场的有力工具之一。

3、“绿色”税收:税收是国家调节分配、参与国民收入分配和再分配的重要形式。土地税收是国家调控地产市场最有力的经济杠杆,它对土地资源合理配置和促进地方市场健康发展,具有重要的调节作用。目前,我国城镇土地税收体系的税种主要有,土地使用税、土地增值税;企业营业税、所得税、契税等。运用税收杠杆,既可以理顺土地收益的分配关系,保证政府的地租投入,同时通过税收差别体现政府的社会政策和产业政策,抑制投机,控制不动产价格,规范不动产交易行为。

在土地市场管理中,政府部门可以尝试建立“绿色”环保税制即对那些不利于社会公众利益的土地开发项目采用高税收、高地价政策;而对于社会效益和环境效益较好的项目,则采用低税收、低地价等等优惠政策。

4、其它金融工具:地产业独有的行业特点,决定了金融在地产业发展中具有比其它行业更为突出的作用。这使得国家通过制订相应的地产金融政策来调控地产市场的发展规模、方向成为现实和可能。通过信贷规模、利率水平等金融措施,调节不动产市场其作用是明显的。

二、完善充实法律制度建设,依法管理土地

进行生态经济法律制度建设的核心是建设适应经济发展和环境保护双重需要的土地权利束,否则就会制约经济和社会的可持续发展。在考虑提高土地使用效率的同时,特别要注意符合国家和社会的利益,要符合用途管制原则。要加强土地权利的立法,明确土地所有权人、使用权人和他项权利人的权利和相应的义务关系,进一步健全土地权利体系。

1、改革《土地管理法》中关于土地征收制度的内容,切实保障农民权益,控制征地规模

2、修改、完善我国现有土地产权法律制度,尽快出台物权法,建立完备的土地民事权利体系

3、完善土地行政法,规范地籍管理、土地登记、地价管理等行为

4、制定土地征收、土地储备、市地重整等专门经济法律、法规

5、制定土地法作为规范土地经济关系(包括利用关系、市场管理关系、宏观调控关系等)的基本法

6、完善土地金融市场法律和法规

三、改革管理体制,制定“绿色”土地政策

1、管理机构垂直化

强化省级人民政府对国土资源管理的责任,省级以下土地实施垂直管理体系。实行垂直领导体制是统一管理土地的客观要求,有利于克服分级领导体制所形成各自为政、割据管理的种种弊端,可以有力地促进规划、国土、房地产的统一管理,为实现土地市场“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”提供体制保障。

2、管理技术现代化

利用卫星监测系统、遥感技术等新兴技术跟踪检查土地用途,获取土地信息,是对土地进行宏观调控的技术要求,也是根据社会经济发展现状适时调整土地利用总体规划的要求。

3、土地信息公开化
“公开原则犹如太阳,是最好的防腐剂;犹如路灯,是最好的警察”。土地信息的披露是制止暗箱操作,遏制权力腐败,实现土地市场公平竞争,提高土地资源的配置效率的有效途径。

4、认真做好政府职能转变

在社会主义市场经济条件下,落实科学发展观,必须加快政府职能转变,全面、正确地履行政府职能。把政府对土地市场的管理重点放在强化建设用地总量和结构调控,加强规划管理上。政府该管的事一定要管好,不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。土地部门或国土资源部门不再是手续办理者,而是一个实际的土地供应主体。

5、继续严格控制土地供给量,对土地一级市场高度垄断,积极发展土地收购储备制度 

土地出让由政府垄断,使土地供应计划对土地市场具有更为直接明显的调节功能。政府掌握一定数量的土地,是运用经济手段直接调控地产市场的必要保证,建立政府土地储备制度,是健全地产市场宏观调控机制的又一个重要举措。

土地储备制度是法律规范下的土地使用权的调节转换机制,是由政府或政府委托机构依照法定程序,通过征用、收回、收购、置换、托管等方式把土地使用权集中在政府手上,在完成前期拆迁、平整后,根据城市经济发展需要和土地市场需求制订供应计划,以招标、拍卖、挂牌等方式进行土地出让,调节城市建设用地的一种创新的土地管理、使用制度。 

土地储备制度的建立和实施,实现了政府对土地的“统一规划、统一征用、统一储备、统一管理、统一供应”,建立了“一个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”的土地管理、使用机制,切实增强了政府对土地市场的宏观调控,为建立规范的土地市场,保证土地资产最大限度地发挥效能提供了强有力的制度保证。

6、适时调整土地利用计划,与经济发展相适应

根据土地利用总体规划,结合当时社会经济发展对土地实际需求和市场行情,制订年度土地利用计划,重点是既要保护耕地,严格控制转为它用,又要保证必需的建设用地,既为年度社会经济发展提供必需的新增建设用地,又为农业发展提供基本的土地保障。

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