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当前不宜将人均用地控制标准提高

2007-11-27           
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中国土地勘测规划院 陈 莹

人均用地反映一个城市在单位面积的城市土地上聚集人口并从事各类活动的集聚水平,在一定程度上反映了用地强度的高低,其指标数值的大小受各类城市经济活动如产业类别、居住习惯、城市发展阶段、自然条件等的相互作用与影响,而且随着社会经济发展变化而变化,同时人均用地还受到用地政策的影响。在土地利用总体规划和城市规划中,人均用地是确定城市用地总规模的一项重要参考指标,也常常作为宏观调控城市用地规模的参数。如何节约与集约利用土地是当今一大重要议题,本研究通过对人均用地时空发展变化规律的分析,力图对应用人均用地指标进行城镇用地规模预测提供参考。

一、人均城市建设用地指标的历史变化

随着社会发展变革,人均用地指标含义会发生较大变化。传统计算城市人均用地时人口一般采用城市非农业人口,这与过去计划经济为主,实行严格户籍管理,城市非农人口基本反映城市化水平的社会实际相适应。由于城市非农业人口的统计数据连续齐全,因此关于城市用地的研究中,在进行历史变化分析时,主要应用非农业人口计算的人均用地。

随着改革开放的不断深入,特别是上世纪90年代以来,限制人口流动的一系列政策逐步取消或弱化,人口的地区间迁移加剧,尤其向城市地区集聚明显,城市中流动人口增加很快,在大城市和经济发展迅速的地区流动人口占城市人口的比例不断上升,而且越来越融入城市经济活动当中。在当前城市发展人口呈现多元化的阶段,计算人均用地时若仍采用非农业人口是不准确的,会夸大现状人均用地。若再用非农业人口计算的人均用地进行历史和区域分析会出现混乱。

在进行历史对比分析时,由于现在按户籍统计的非农业人口要比在城市建设用地范围内实际人口小许多,已不能真正反映现实的城市人口,计算出的人均用地比实际要大,会造成人均用地增长的结论。但另一方面,由于经济发展,如人们生活条件改善后居住、公共设施、绿地、基础设施等人均用地均有一定的增长,还有旧城改造、新区建设、开发区的建设等都使城市总的人均用地会呈增长的趋势。占城市实际人口的比例越来越小,使但该因素引起的增长并不是真正的增长,应予以剔除。但我们在分析时两类影响难以剥离,往往分不清造成人均用地变化的真正原因。另一方面,在进行区域对比分析中由于各省的城市以及不同规模城市间流动人口的比例存在很大差异,造成流动人口比例越大的省份和城市若用非农业人口计算的人均用地比实际偏高得越大,不利于对城市土地利用情况的正确判断。因此从上世纪90年代以后,研究城市人均建设用地时人口多采用城市常住人口。

二、人均城市建设用地的时空发展特征

(一)人均城市建设用地的发展变化

应用第五次人口普查数据计算得出2000年全国600多个城市平均人均用地为82平方米/人,远低于按非农业人口计算的人均用地110平方米/人。1995年建设部曾经按城市驻地人口进行统计,设市城市人均用地58m2,建制镇人均用地129 m2。城市人均用地近年有显著增长,反映出人均用地随经济发展、人民生活水平的提高会不断增长。从各省的情况看,城市人均用地普遍比按应用非农业人口得出的人均用地小,说明近年应用非农业人口计算的结果得出城市用地普遍粗放的判断与实际情况有出入,甚至有一定的误导。

(二)人均城市建设用地的区域差异

各省人均用地的差异较为明显,大致划分为以下几个层次。

上海、重庆两市人均用地最小,分别为43 m2和50 m2,反映其用地相当集约,但也不排除是由于建成区统计范围仅为主城区,而人口统计范围更大的原因造成的。因为人口统计是按人口密度大于1500人的标准界定范围,上海和重庆城市发达,在中心城室以外有许多地区符合人口统计为城市的标准,这些地区的人口会被统计在城市人口中,而对于上海、重庆这样的大城市地区建成区的统计标准若仍统计中心城区显然偏小,进而造成人均用地偏小。

其他省份除西藏用地较大为330平方米以外,人均用地范围在60 m2(福建)—133 m2(宁夏)之间。人均大于100 m2以上的省份有内蒙、黑龙江、安徽、甘肃、宁夏、新疆,除安徽以外都是地广人稀的地区;人均在85—100 m2的省份有河北、山西、辽宁、吉林、湖北、广西、四川、青海等省,北方地区多于南方地区;人均在70—85(含)m2的有北京、天津、江苏、浙江、江西、山东、河南、湖南、海南、贵州,一类是经济较为发达或城市密集的地区(北京、天津、江苏、浙江、山东、河南),另一类是南方多山的省份(江西、湖南、贵州、海南);小于70 m2的有福建、广东、陕西,广东是全国流动人口最多的省,福建是继浙江、江苏之后流动人口较多的省,这两省在经济上与江苏、浙江、山东同是发展较快的地区,但从城市人均用地小于上述地区反映出城市发展中城市公共设施、居住、绿地等对满足外来人口在城市中工作、生活等方面的需求是不足的,城市在今后的发展中应考虑大量流动人口的承载。

表1 全国各省五普口径的城市人均用地 /单位:万人,km2,平方米/人

地区

城镇总人口

城市人口

城市建成区

城市人均用地

全国

45877.2

29263.2

24026.63

82

北京

1052.3

949.7

747.77

79

天津

709

531.4

424.06

80

河北

1756

1149.8

1022.13

89

山西

1143.2

720.3

639.64

89

内蒙古

995.9

567.2

656.69

116

辽宁

2296.6

1845.3

1612.36

87

吉林

1331

925.3

793.12

86

黑龙江

1867.2

1273

1312.31

103

上海

1448.9

1272

549.58

43

江苏

3086.2

1894.1

1548.69

82

浙江

2235.7

1310.3

1113.77

85

安徽

1576.7

843.5

915.41

109

福建

1430.7

782.5

477.88

61

江西

1118.5

551.7

463.72

84

山东

3432.6

2208.4

1707.97

77

河南

2138.5

1380.4

1150

83

湖北

2408.9

1658.7

1459.71

88

湖南

1739.8

1049.6

854.16

81

广东

4743.3

3026.4

2023.64

67

广西

1235.1

619.6

615.58

99

海南

307.5

168.3

143.57

85

重庆

1009.5

659.8

328.91

50

四川

2231.1

1221.1

1092.76

89

贵州

844.6

436.7

304.08

70

云南

990.3

465.3

343.84

74

西藏

50.9

21.8

71.97

330

陕西

1136.8

690.4

466.87

68

甘肃

601.8

393.7

418.28

106

青海

155.9

99.7

97.89

98

宁夏

178

120

159.45

133

新疆

624.7

427.2

510.82

120

数据来源:《中国2000年人口普查资料》,《中国城市建设统计年报》(2001年)

对城市人口在全国排位在100位以前的城市按五普统计的城市人口计算的人均用地进行排位,人均用地的地区差异以淮河为界的南北方差异大于东中西地带间的差异,与分省分析结果一致。人均用地在100 m2以上的城市仅占10%,除无锡几乎都是北方工业城市。人均用地在90-100 m2的12个城市中南方仅有柳州、湛江和镇江,北方多于南方。人均用地在80-90 m2的城市,中部城市比例最大,南方的东部城市仅有杭州、苏州。人均用地在70-80 m2的城市,南方城市比例较大。人均用地在70 m2以下的城市,北方城市仅有少数几个省会城市(哈尔滨、长春、石家庄、沈阳、西安、郑州)和山东省的6个城市,其他20多个城市全是南方城市。

(三)不同规模城市人均建设用地的特点

应用600多个城市第五次人口普查数据计算得出各级规模城市人均用地,见表2,城市规模越大,人均用地越小;规模越小,人均用地越大。所以从用地的角度,城市规模越大用地越节约,也越经济。 

表2 不同规模城市人均用地 / 单位:万人,km2,平方米/人

城市规模

城市人口

城市建设用地

人均用地

大于100万

14340.2

9815.34

68

小于100万,大于50万

5105.6

3976.04

78

小于50万,大于20万

5800

5364.12

92

小于20万

4328.7

4930.15

114

全国城市

29574.5

24085.65

82

 

对人均用地的历史发展变化、区域差异、不同规模城市人均用地特点等分析结果表明,首先人均用地近年有不断增大的趋势;其次从人均用地的区域差异特征可以初步得出自然条件决定的城市发展空间大小是影响城市土地利用方式的最直接因素,如北方城市人均用地普遍比南方城市大,是由于北方相对与南方地势平坦,利于城市的空间扩展,无锡、苏州、杭州等人均用地较大的南方城市也是位于相对平坦的平原地区。第三,城市的主导产业类型一定程度上会影响人均用地,如以重工业为主的城市由于工业用地比重大造成人均用地偏大。第四,人口规模大的城市以及以第三产业占主导的城市人均用地小。第五,不能片面认为人均用地较大的城市就一定用地浪费,一些原有发展滞后的城市在经济发展城市功能逐步完善的过程中人均用地会增长,这是符合社会发展规律的。在人均用地较小的城市中除了一些规模较大的城市以外,一部分规模较小的城市恰是近年城市经济发展相对缓慢的城市。

三、人均城市建设用地合理值的分析

当前在城市规划中普遍应用人均100 m2作为确定用地规模的标准,近来许多地方提出随着经济发展、人民生活水平的提高,为实现健康的人居环境,人均用地标准应适当提高。确定人均用地的合理值实际是相当复杂的,涉及城市中工业、居住用地的比例结构,涉及城市人均居住面积标准、当地建筑形式特点所影响的容积率标准等等问题。下面针对人均用地100 m2标准做简单的分析。

(一)对城市人均建设用地100 m2的分析

假设全国城镇平均人均用地100 m2,即人口密度为每平方公里10000人;根据建设部城镇用地结构统计,2003年全国城镇居住用地占城镇建设用地的比例为32.8%,按此比例推算,居住用地的人口密度为每平方公里30488人;2003年全国城镇人均住宅建筑面积23.67 m2,因此每平方公里用地上住宅建筑面积721650 m2,即2003年全国住宅用地的平均容积率为0.72。这一总容积率反映出在人均用地100 m2标准下住宅用地的容积率并不高。

有关研究制定出健康人居环境标准下的人均住宅建筑面积35 m2。按上述方法推算在城市人均用地100 m2,居住用地结构提高到35%左右的条件下,住宅用地的建筑容积率大致为1,这样的住宅用地容积率标准在中国也是不高的。

(二)各类用地结构与人均用地的关系

以上的分析可用下面的公式来表示:


或: 


上式可反映以下的关系,一是在居住用地结构不变的前提下,城市的人均用地变化与人们对居住空间的大小要求相关,人均住宅面积的增加、建筑容积率的降低会引起城市人均用地的增大。若不提高人均用地,为提高人均住宅面积要通过增加建筑容积率来实现。

二是城市的用地结构影响人均用地水平,如果一个城市工业用地比重大,居住用地的比重降低,根据上面的关系公式,在居住结构不变,即人均住宅建筑面积/住宅容积率不变的情况下,人均用地会随城市中工业用地比重的增加而增加。若不提高人均用地,一方面是要降低工业用地比例,另一方面在工业用地比重增大的情况下,为实现不断提高的人均住宅建筑面积要通过增加建筑容积率来实现。

我国正处于工业化快速发展时期,城市内部原有老工业逐步拆并,新的工业开发区和工业小区大量增加,因此以上分析有可能受到统计数据的影响,若新的开发区或工业小区没有统计到城镇用地中,那么统计的居住用地比重有可能比实际大,在人均100 m2的控制标准下,实际的容积率就要比0.72大。因此在工业用地增长越多的地区,城市人均用地增长得越大,越要求提高人均用地控制标准。因此控制人均用地要提高工业用地的容积率,在对工业的投入不减少的情况下减少工业用地在城市总用地中的比重。

四、结论

从我国现状城镇住宅平均容积率0.72以及人均住宅建筑面积提高到35 m2,居住用地比例提高到35%后容积率为1,可以判定城市人均用地100 m2的标准在我国这样人口众多的国家是不低的,能够满足人们对生活、居住不断增长的需求。当前不宜普遍将用地控制标准提高,关键是用地时应本着节约、集约利用土地的原则,通过合理、细致的规划达到既不过多增加土地的投入又满足实现小康社会工业、人民生活居住对土地的要求。

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