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北京石景山规划城区内集体土地管理利用方式探讨

2007-11-27           
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北京市国土资源局石景山分局 董燕方

根据北京市“两轴两带多中心”新的城市发展规划,石景山区处在“一轴一带”的交汇地域,定位于“一区、三中心”,即“城市功能拓展区与城市职能中心、综合服务中心、文化娱乐中心”,是北京城市总体规划中的城区。2003年石景山区全部农业人口转变为城镇居民,是继东城、西城、崇文、宣武后北京市第五个没有农民的区,是北京城市化进程的关键一步,因此石景山区在未来几年内将变成与东城、西城、宣武和崇文并列的北京市城区。在2003年土地利用规划修编过程中,市国土局就取消了石景山区的耕地保有量指标,但在实现城市规划的工作过程中必须解决集体土地被国有土地包围,交错分布的用地混乱局面。 2001-2006年间石景山区集体土地共减少323.16公顷,平均每年减少集体土地64.63公顷。随着社会经济发展,石景山区的集体土地最终会转变为国有。

研究规划城区内集体土地的分布特点及利用管理中存在的问题,提高集体土地利用效率,增加城区内农民(或转居农民)经济收入,解决他们因土地被征占用后的生产生活问题,是集体土地管理过程中的焦点问题,对于集体土地上的未批先占等违反土地管理法律法规的现象,应采取“疏”“堵”结合的方式,引导农民合理合法使用集体土地。

一、整合零星分布的集体土地,综合开发

零星分布的集体土地大多是由于线型工程等项目开发建设形成的。通过土地置换等方式,整合零星分布的集体土地,化零为整,充分发挥土地的集合效应,提高土地利用率。通过土地储备等方式对土地进行综合开发,也是避免集体土地被分割使用的有效方法。尝试在建设项目用地预审过程中,引入有效使用土地的评价机制,对集体土地被零星分割或出现边角地的情况提出针对性的预审意见,并向区政府及规划等部门提出有效使用集体土地的建议。

二、统一规划利用可建设的农用地,提高农用地的产出效益

规划城区的土地面积资源相当紧缺,农用地更是宝贵。对于将农用地转变过来的集体建设用地的利用必须要谨慎,一定要从区域发展宏观角度出发,根据实际情况,进行统一规划,即要保障当地农民生产生活需要,同时还要促进经济社会的可持续发展。

石景山区地处北京规划城区的西部边缘,农用地中49.81%是林地,主要分布于西部山区。根据石景山区“首都休闲娱乐中心区(CRD)”的城市功能定位,充分发挥东中西部区位优势,利用转用过来的建设用地发展金融、高科技产业等第三产业,弥补因首钢搬迁对石景山区经济总量减少,提高土地产出效益。在农用地规模大的地区引进休闲项目,如已建成的衙门口的都市休闲项目——休闲绿洲,以园林绿化观赏、高科技生态农业生产为主线,在浓厚的园林风光中,充分展示现代农业的成果,同时为人们提供休闲、娱乐等多功能服务。不仅提高农用地的产出效益,还可以安置当地转居农民,又避免了违法用地行为。

在石景山区西部地区由于地理位置的限制,再加上基础设施条件比较差,因此整个地区跟东中部相差很大,但是由于西部地区林地较多,森林覆盖率高,可充分利用这种资源优势,规划建设休闲观光农业园,开发休闲观光园、果品采摘园、生态养殖园、农业科教实践园,形成集观光、体验、娱乐、旅游为一体的产业链。如黑石头村休闲观光农业、北京鑫仕源度假村、北京市西部颐苑、京西商务及物流配送中心等项目都已实施中。当然这些项目的建设要经科学的规划与论证,一定要结合资源优势,建立具有特色的休闲观光园,形成错位经营,避免结构雷同,这样才具有竞争优势。

三、将土地储备机制引入“城中村”改造中


2006年石景山区农村居民点占地面积

单位:公顷 

序号

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

村集体名称

黑石头村

五里坨村

八大处村

刘娘府村

麻峪村

北辛安村

古城村

八角村

景阳村

八宝山村

向阳村

衙门口村

面积

67.87

40.78

40.51

54.97

0

9.47

29.73

0

22.16

12.99

21.79

19.02

城市规划区内的农村居民点用地是发展潜力最大的土地资源。石景山区内现有40多个个农工混居的自然村,分布在石景山区的东部、中部和西南部的10个村集体。面积最大的为处于西部的黑石头,面积为67.87公顷,面积最小的是处于中部的北辛安村,面积为9.47公顷。农村居民点用地与建成区用地交错分布,分界线模糊,形成农村居民点与建成区用地相包含、相交、相切的复杂关系。部分农村居民点包含于城市建成区内部,由于其市政条件差,生态环境恶劣,人口密度大,低矮建筑物密集,形成了“城中村”。由于这些“城中村”的占地面积较大,涉及转居农民的切身利益,关乎社会稳定,且改造开发占用的周期及资金都很大,因此,引入以政府为主导的土地储备机制非常有必要。政府通过土地储备,统筹安排转居农民的生产生活问题,顺利完成从以地为生的农民到城市居民角色转换的平稳过渡,对“城中村”及周边集体土地进行一级开发,牢牢地垄断土地一级市场,可充分发挥宏观调控作用,用供给引导需求,实现土地资源的合理利用和优化配置,引导城市的有序发展和经济的有效增长。

城中村改造应服从城市总体规划,秉承转居农民近期利益与远期利益相结合,建设改造、经济发展与生态环境协调发展的原则。“以土地利用为切入点”,意在经营土地,缓解资金匮乏压力;减小转居农民阻力,充分调动农民的积极性;转变土地利用方式,解决或缓解“城中村”导致的相关问题。具体措施:

第一,统一规划,分步实施。根据区域经济发展规划,政府对全区“城中村”统一制定改造计划、规划、税费减费和拆迁补偿等政策,通过土地供应、规划、税费政策和搞好基础设施建设来支持改造。并配合经济发展速度,可按优先考虑中心区和风景旅游区等特殊区域的顺序,按改造计划稳步推进。

第二,利用土地储备,搭建“城中村”改造的投资平台。土地储备代表政府意志,搭建投资平台,严格按城市规划和改造计划,吸引外来投资参与“城中村”的改造,也可以支持当地村集体经济组织参与其中,以加快改造进程。

第三,盘活土地资产。一是要量化土地资产,将原集体经济组织的土地资产量化成转制后股份公司的股权;二是要实现土地资产的收益,通过资产经营(如改造后的房地产出租)实现资产的良性循环;三是要做好收益分配,资产经营型收益在统筹考虑保险、教育培训的前提下,优先用于改造。

在推进“城中村”改造的同时,农村宅基地登记发证工作应配合开展,一是规范集体土地管理,二是为“城中村”拆迁改造提供基础资料,减少障碍。

四、建立农民利益保障机制,从源头上解决集体土地管理问题

规划城区内的农民(或转居农民)面临的最大的问题就是今后的生活保障。建立农民利益保障机制,集体土地便不成为维系农民(或转居农民)生存的唯一资源,有利于解决因过于依赖土地而出现的集体土地上的违法问题。

1、建立合理的征地补偿和利益分享机制

①补偿标准应在充分考虑农村经济发展和农民收入增长的基础上,按照实际社会安置成本来确定,包括他们的生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障等都应为确定征地补偿安置考虑的因素。

②坚持市场化方向。根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的综合区片价,实行统一的补偿标准。

③兼顾国家、市场征占主体和农民利益,对各类项目用地采取分类征占补偿办法,切实保障农民作为市场主体一方的权益。 比如,对上市交易土地的增值收益实行二次分配,经营性项目实行物业返还等措施。

2、建立统一的社会保障机制

转居农民与城市居民一样,要承受来自市场经济潜在的风险,为他们建立相应的社会保障,也是城市管理的一个重要方面。比照城市居民的社会保障标准,根据石景山区的实际情况,探索建立转居农民最低生活保障制度,建立和完善转居农民的养老保险制度,建立多元化的医疗保障制度。

3、建立对转居农民的再就业和教育培训机制

通过采取货币安置、留地安置、留资产安置等方式,解决现存的农村集体组织的后续发展及农民的再就业问题,同时相关部门构建完善的转居农民现代职业技能培训体系,主要对转居农民进行职业技能培训、现代市场经济知识和转岗再就业技能培训,使转居农民尽快适应现代城市居民的生活方式。

4、建立完善转居农民法律援助机制

要为转居农民提供多种方式的法律援助,为其能接近法律、平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障,它可以通过法律援助的形式以确保失地农民在其合法权益遭受侵害时具有平等的接近法律寻求保护的能力。

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