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提高小城镇土地利用率,重视土地的空间利用

2007-11-27           
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西南大学地理科学学院 时丽艳 王力 何冬晓

一、问题

小城镇发展综合性强,牵涉面广,但它最核心的问题是土地利用问题。用地规模的大小,土地利用结构调整、空间布局的落实都应立足于土地利用的方针政策以及土地利用的客观规律。但是,目前小城镇在土地利用方面存在许多问题,土地资源浪费严重。造成我国小城镇土地利用诸多不合理问题的直接原因是小城镇政府不注意对建成区内部进行潜力挖掘,一味的走外延扩展路线,而我国土地制度的不完善则是造成这一问题的更深层次原因。我国土地制度的不完善,又具体包括土地产权制度、土地管理制度和土地使用制度等三个方面的不完善(赖昌方,2003)。这些制度的不健全,最终反映在小城镇土地配置机制的残缺上,并助长了小城镇重平面扩张、轻内部挖潜的用地观的形成。

1、土地资源浪费严重

小城镇是由过去的乡村集镇发展起来的,规模都比较小。镇域范围内大部分土地都是农业用地。小城镇作为农村地区的中心,实际上承担着带动农村城镇化和支持农业发展的双重功能,这就使得加快小城镇建设与保护耕地成为小城镇发展中的一个无法回避的矛盾。随小城镇建设规模的扩大,这种矛盾愈加突出。小城镇建设用地中存在着宽打宽算、不节约用地的问题,致使小城镇占地面积过大,人均建设占地比较多,而真正的建成区却很小;另外小城镇用地普遍存在着重平面扩张、轻挖潜改造的问题,导致土地资源浪费[2]。目前小城镇规模扩大主要以面积扩张为主,其用地规模扩大很快,用地结构不合理。小城镇土地利用存在的问问题不仅导致土地资源的浪费,还使得部分小城镇建设合理用地指标供不应求。

另外,在小城镇在发展过程中有些地方只注重增量土地的发展,而忽视存量土地的挖潜。由于外延开发成本较低,而旧城镇改造费用较高,拆迁比较麻烦,所以多数地方都热衷于对小城镇外围的增量土地进行开发,而对现有建成区的改造和调整不予重视[3]。有资料表明,8O% 以上的小城镇土地开发都是在增量土地上进行的,而且这些小城镇新区中,又有6O%以上的面积是征用小城镇周围优质耕地建成的。这种任意扩大用地规模,使已有的小城镇土地没有很好的利用,利用率低下,资源浪费。

2、耕地资源被大量占用,降低土地资源的生态功能

土地是农民赖以生存的基本生产要素,小城镇不断发展导致全国征用土地面积逐渐增加(见图1),使这种不可再生的耕地资源迅速减少,农村自留地日益减少,农业和农村发展空间不断萎缩。与此同时,农村人口扩增的速度快于城镇人口增长速度,这就使耕地资源的有限性、稀缺性日益突出。

另外,小城镇建设也会降低土地资源的生态功能。一方面,大量的农用地变为生态功能较弱的建设用地,产生了以不透水为主要特点的城市下垫面,其物理特性、化学特性以及其中的生物等都发生了显著变化,土地资源的传统用途和性质发生了根本性改变;另一方面占用优质农田,湿地面积持续萎缩,森林、草地生物量下降,生物多样性减少。昔日的农田、绿地变成了街道、建筑物,动植物、微生物在城市中减少甚至绝迹。

注:数据源于中国统计年鉴(1999~2004)
图1 中国农地征用面积概况

另外,随着小城镇的不断发展,土壤物理、化学和生物学性状也发生了改变。最为明显的是一些土壤动物或土壤微生物由于受到污染而在数量上有所减少,种群结构更趋单一,影响了土壤的生物多样性。

3、用地结构不合理,建设布局凌乱

在某些小城镇现状用地中,居住用地约占60%左右,公共设施用地约占10%,生产性用地约占7% ,道路用地约占12%,其他为绿地、空闲地、坑塘等。从这个结构看,公共设施用地和生产性用地所占的比例偏低,居住用地偏高,绿地太少。一定的用地结构反映了一定的社会经济发展水平[3]。这些都说明一些公共服务设施还不完善,工业生产落后,生态环境较差。小城镇的发展缺乏有效的规划制约,布局过于分散。不少小城镇建筑布局混乱,道路建设不规范。小城镇内边角空地随处可见,造成土地使用不合理,利用率不高。另外有些地方规划只是摆设,建设随意性强。

4、土地开发利用中缺乏经济约束力

我国土地价格存在“双轨制”,没有按照市场规律合理配置土地资源,没有体现土地的真实价格,也没有建立有序的土地市场。土地价格的低“门槛”滋生了腐败,扰乱了土地市场的正常秩序。城市土地利用缺乏经济约束,许多企业和部门大量征用土地,造成了土地乱占滥用以及闲置现象严重。

土地利用规划缺乏公众的参与监督机制,缺乏对土地利用的控制和管理,加剧了对土地的侵占行为。同时城市建设规划与土地利用规划严重脱节,造成了土地资源的严重浪费。

5、土地开发利用中缺乏有效监督

目前小城镇政府般部将招商引资作为政府的首要任务,为了招商引资、追求政绩目标,许多乡镇领导往往随意占用大片农田,扩大非农建设用地规模。而且在土地出让过程中,忽视了其对于城镇用地的协调管理的职能,竞相压价,恶性竞争,用廉价土地换取城市建设资金的现象屡见不鲜。由于政府采取降低土地成本吸引外资的短期行为,使得公共利益处于无人保护状态。这导致小城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态:既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束,也缺乏真正体现公平利益的政策干预手段。在土地开发的问题上,政府常常急于项目的引进,达成与开发商的妥协。造成小城镇土地的过度开发,粗放利用,布局分散等诸多问题。

二、对策

1、 提高小城镇土地利用率,保持土地资源的持续利用

土地资源数量是有限的,不能无限扩张。目前,小城镇建设中的存量土地很多,要尽可能利用存量土地,立足于内部挖潜,促进城镇土地集约利用。一方面,通过治理“空心镇”,进行旧镇改造等整理措施,有效挖掘小城镇存量土地潜力,提供小城镇建设用地,控制小城镇外延,减少占用耕地;另一方面,坚持农用地优先的原则。小城镇建设尽量利用坡地、瘠地、劣地。因此,小城镇建设用地应因地制宜,利用山坡、劣地等地形条件,发挥建设用地的效能,改变小城镇建设大量占用周围农田的习惯做法,尽量利用现有建设用地和废弃地,尽量少占用耕地和好地[4]。建立土地开发与复垦制度,对于确实需要占用好地的乡镇,应规定其组织开发和复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地,或向土地管理部门缴纳相应的造地费。土地管理部门把这笔费用转给具有开发和复垦能力的乡镇,力争做到占补平衡,切实保护耕地资源。要鼓励以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设,引导农民进镇购房和按规划集中建房,集约使用土地,把节约的宅基地用于小城镇建设。

2、重视土地的空间利用,增加建筑物容积率

土地是一种具有空问立体性的综合体,土地的稀缺性和城镇化进程的加快,要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式,使多维空间利用成为小城镇土地开发利用的发展方向。在今后小城镇建设中,要利用集约边际原理,充分利用土地的空间资源,增高建筑物高度,增加建筑物容积率。兴建多层生态住宅,在小城镇地下修筑商场、停车场、仓库、服务设施等。小城镇土地的立体空间利用不仅能节约大量土地,减少占用耕地,还可有效提高小城镇土地利用效率,创造更大的经济效益。另外还应根据各区位上土地的承载力制定相应的容积率下限标准,采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制,政府可以制定一系列的优惠政策,如地价和税收优惠的政策,鼓励开发商投资改造旧城区的环境提高人们的居住环境。

3、 积极开展土地整理,开辟小城镇建设用地来源

土地整理主要是依据土地利用规划,通过对土地利用状况的调整改造和综合治理,实现土地资源的合理配置,提高土地利用率,实现耕地总量动态平衡。土地整理包括农地整理和非农地整理。农地整理,即通过对田、水、路、林、村的综合整治,增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和生态环境。土地整理的典型经验表明,不同类型地区农地整理可以增加耕地面积5%~1O% [5]。若按增加5%推算,全国可以增加耕地约1亿亩;非农地整理主要是对城镇闲置、存量等利用效率低的土地和按规划对农地转为建设用地的土地进行整理,提高土地利用率,一方面解决城镇发展用地,另一方面改善城镇生活、居住条件,减少城镇外延占地。小城镇发展除了搞好农地整理,保护好现有耕地外,还应重点做好非农地整理,这样才能开辟小城镇建设用地的来源。

4.建立科学的规划体系,强调小城镇规划的严肃性

小城镇发展土地开发利用要根据对经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期和相应的用地数量。小城镇规划要在镇区的基础上形成一个集聚核心,使得镇域内的人口、资金和其他资源源源不断地向核心流动,形成向心型的城镇化趋势。杜绝各村分散发展然后再连成一片的低效土地利用模式。要严格按照国家规定的人均不超过100m2的要求确定小城镇建设用地规划。杜绝沿道路两侧建设的条状规划。小城镇土地利用规划一经批准,就要具有法律效力,对违反规定造成的上地升发应有相应的制裁措施[6]。小城镇建设规划既是对土地用途和使用数量的约束,又是对小城镇未来发展前景预测的实施。因此,小城镇建设规划要把握好以下原则:要注意城乡结合,准确处理城乡矛盾:要 地制宜,从本地的实际出发;要充分体现经济效益、社会效益和生态效益相结合:要充分考虑土地对人口的承载力,合理利用土地。

同时,要建立健全小城镇土地市场,在政府严格管理的前提,放开小域镇建设用地的一级市场和二级市场。这样,既可以减少行政干预,最大限度地提高土地利用效率,又可以为小城镇建设积累资金,同时,减少政府官员在小城镇土地利用中的寻租行为。

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