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创新国土资源管理 促进生态文明建设

2012-10-09      来源:中国国土资源报     
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国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察  徐绍史

  党的十六大以来,我们党坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,立足经济快速增长中资源环境代价过大的严峻现实,明确提出了生态文明建设的战略思想。国土资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素,支撑各行各业,影响千秋万代,在现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的地位。十年来,国土资源系统按照中央的决策和部署,深入贯彻落实科学发展观,解放思想、改革创新,强化统筹、综合设计,把国土资源工作纳入经济社会发展全局中来谋划,初步走出了一条具有中国特色的国土资源工作之路。

  一、保障与保护并举,服务与建设能力不断提高

  我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国,面临着建设用地供需矛盾突出、耕地保护难度增大、用地粗放浪费等问题。党的十六大以来,我们始终从统筹经济、社会和生态文明建设协调发展的大局出发,不断创新资源管理和生态文明建设的方式方法,在保障发展和保护资源的同时,生态文明建设取得新成效。

  推进“三个转变”,生态文明建设明显加强。十年来,我们持续转变管理理念、管理职能、管理方式,国土资源部门服务经济社会发展的能力得到进一步提高,有力促进了经济、社会和生态环境的协调发展。在管理理念上,我们从单纯的资源管理走向资源、资产、资本三位一体综合管理,从单纯的数量管理走向数量、质量、生态三位一体综合管理,从单纯满足需求走向供需双向调节和差别化管理。在管理职能上,我们持续推动从微观管理走向宏观管理,从重审批走向重监管,从项目安排走向制度设计,把权力真正放下去,把服务和监管切实抓起来。在管理方式上,我们综合运用经济、法律、行政和科技手段,不断提高国土资源服务和监管效能。

  统筹供需平衡,资源保障能力不断提高。十年来,我们通过扩增量、挤存量、放流量,积极探索城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等,千方百计增加土地供应,保障科学发展用地。2002~2011年,全国共批准新增建设用地4300多万亩,做到了重点项目用地和民生用地应保尽保。在矿产资源方面,我们大力实施地质找矿新机制,石油、煤、铁、铜等重要战略矿种呈现储量增长大于生产消耗的可喜局面,矿产资源保障能力进一步提高。

  优化布局结构,资源开发效能逐步显现。十年来,我们按照鼓励、允许、限制、禁止产业类别,明确土地利用和保障重点,促进产业结构调整和优化升级。将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩有机结合,搭建统筹城乡平台,优化了城乡土地利用布局结构,促进了城乡要素流动。我们还持续推进矿产资源开发整合,促进矿山企业兼并重组和产业结构调整升级。加快煤层气、页岩气等非常规油气资源勘查开发,优化能源结构,有效减少了环境污染和温室气体排放。

  推进节约集约,资源开发利用更加高效。十年来,我们严格标准规范,探索节约集约用地模式,基本形成公路、民用航空等40类工程项目建设用地标准体系,稳步推进国家级开发区土地集约利用评价工作。加大示范力度,实施矿产资源节约与综合利用专项,启动矿产资源综合利用示范基地建设工作。开展国土资源节约集约模范县(市)创建活动,提高各地政府和民众的节约优先意识。

  开发保护并重,资源开发与生态建设更加协调。实施最严格的耕地保护制度,方能保障国家粮食安全。十年来,我们强化管控性保护,严格执行耕地占补平衡制度。推进建设性保护,积极开展以农田整理为重点的农村土地整治,实施土地整治重大工程和示范省建设,大力开展高标准基本农田建设。通过多措并举,守住了18亿亩耕地红线,为粮食“八连增”和国家经济安全作出了重大贡献。完善体制机制,实施矿山环境恢复治理保证金制度,全面加强矿山环境治理恢复和矿区土地复垦,同时加强地质灾害防治,维护人民生命财产安全。

  理顺资源收益分配关系,促进社会和谐发展。十年来,我们深化征地制度改革,着力维护被征地农民的土地权益,实施征地统一年产值标准和区片综合地价,征地补偿标准提高30%以上,部分地区提高1倍以上。确保保障性住房、棚户区改造和自住型中小套型商品房用地等“三类住房”用地不低于住房建设用地供应总量的70%,实现保障性安居工程用地应保尽保。开展和谐矿区建设,探索资源所在地农民集体以土地入股、出租等方式参与开发,分享收益,改善资源产地群众生产生活条件,促进社会和谐和生态环境保护。

  二、机遇与挑战并存,资源开发与生态建设任重道远

  当前,我国正处于工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进的重要历史时期,国土资源保护、合理利用和生态文明建设既面临严峻挑战,也面临难得的发展机遇。

  资源开发利用和生态文明建设面临重大挑战。一是资源供需矛盾不断加剧。目前,全国每年建设用地需求在1000万亩以上,用地缺口大,个别耕地后备资源匮乏省份占补平衡难度大。矿产资源需求的快速增长导致对外依存度大幅攀升并居高不下。二是土地资源利用较为粗放。部分城镇规模过度扩张,土地城镇化快于人口城镇化,城镇人均建设用地和农村人均建设用地均超过国家标准。三是地质环境和灾害问题凸显。我国水土流失面积达356万平方公里,荒漠化面积达264万平方公里,地质灾害呈易发多发之势。以上问题的成因十分复杂,与我国特殊的资源国情有关,与当前工业化、城镇化快速发展的特殊阶段有关,也与现行的相关体制机制不完善有关。

  资源开发和生态文明建设存在有利条件和良好机遇。在党中央国务院的高度重视和坚强领导下,我们有能力、有信心应对严峻挑战,破解突出难题。一是节约有潜力。随着农村人口流向城市,新农村建设步伐加快,农村土地盘活节约的潜力增强;经过多年建设发展,许多城市进入土地二次开发阶段,节地提效的潜力增强;通过提高矿产资源采选综合回收率、尾矿利用率,矿产资源综合利用潜力增强。二是开源有空间。部分低丘缓坡、荒滩荒山荒沟可以开发为建设用地,也可以因地制宜地建设为生态用地,改善人民生产生活条件。三是改革有动力。节约资源和保护环境是基本国策,是人民群众的热切期盼,社会共识不断增进,内生动力不断提升,随着国土资源重点领域和关键环节的改革持续推进,改革创新成为解决资源环境问题的必然选择和根本出路。

  三、改革与创新驱动,统筹资源开发与生态建设协调发展

  胡锦涛总书记指出,“建设生态文明,实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”党的十七届五中全会对加快建设“两型社会”、提高生态文明水平提出了新要求。作为生态文明建设的重要领域,我们要坚定不移地以科学发展观为统领,进一步深化改革创新,做好“统筹”文章,实行最严格的资源保护、利用和管理制度,实现资源利用的经济效益、社会效益、生态效益的有机统一,以资源可持续利用促进经济社会全面协调可持续发展。

  加强顶层设计,搞好工作布局。以构建保障和促进科学发展新机制为主线,统筹保障发展、保护资源、生态建设。一是全面落实节约优先战略,以总量控制倒逼节约集约、以严格标准促进节约集约、以政策法规保障节约集约、以试点示范带动节约集约,提高资源综合利用效率。二是继续坚持最严格的耕地保护制度,坚决守住18亿亩耕地红线,维护国家粮食安全。三是实施找矿突破战略行动,着力打造以市场为导向的制度平台。四是全面加强陆海统筹,大力发展海洋经济,优化海洋资源开发布局,有序开发海底矿产资源。五是大力推进国土综合开发整治,优化国土开发空间布局。

  持续推进改革,加快制度供给。一是深化资源有偿使用制度改革,加快建立能够反映所有者权益、市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制,充分发挥市场在资源配置中的基础作用。二是全面推进农村土地管理制度改革,逐步形成产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、分配合理的集体土地权利体系,加快建立平等交换、城乡统一、规范有序的建设用地市场,建立健全宅基地使用权退出和补偿机制,完善征地补偿机制,保障好被征地农民的合法土地权益。三是深化国土资源管理体制改革,巩固和完善集中统一与分类分级管理相结合的国土资源管理体制。四是加大行政审批制度改革力度。五是建立资源出让收益全民共享机制,资源开发收益更多地向资源产地倾斜。

  创新工作举措,强化支撑保障。一是建立以国土规划为统领的国土资源规划体系,统筹城乡、区域、产业、人与自然协调发展。二是构建有利于国土资源优化配置的市场体系和宏观调控体系,坚持总量控制、供需双向调节和差别化管理的各项政策。三是完善国土资源法律体系和执法监管体系,确保各项工作在法律法规框架内开展。四是健全国土资源调查评价监测体系,以上天、入地、下海、登极为重点,加强国土调查综合评价监测。五是构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源工作新格局。

  服务国计民生,促进持续发展。一是保障发展更加有力,新增建设用地规模稳步增长,节约和挖潜用地能力明显提高,重要矿产的国内保障程度进一步提高。二是保护资源更加严格,钨、锡、锑、稀土等优势矿产资源和特定矿种的保护明显加强。三是资源利用更加集约,“十二五”末实现单位国内生产总值建设用地比2010年降低30%的目标,煤炭采区回采率保持在85%以上,铁、铜、铝等重要矿产资源开采回采率保持在85%以上。四是资源配置更加优化,2020年重点城市群、重要经济区及海岸带国土经济密度显著提高,基本形成布局优化、疏密有致、开发有序的国土开发格局。五是开发保护更加惠民,民生用地应保尽保,被征地农民生活水平有提高和长远生计有保障,资源开发收益分配向资源产地倾斜,矿地关系更加融洽。六是人与国土更加和谐,生产、生活、生态用地更加合理,土壤污染得到有效治理,地质环境得到有效保护,地质灾害防治体系更加完善,灾害损失大幅下降。

  (原载《求是》2012年第19期)

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