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地球日征稿:完善产业用地调控政策,促进产业用地集约利用

2011-06-10      来源:国土资源部门户网站     作者:张军连 王意 路振华
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  我国正处于经济快速发展的重要机遇期,在最近不到10年的时间内,耕地减少了1亿多亩。因粗放用地造成的矛盾和问题,特别是滥占耕地的经济增长思路,已经成为影响我国经济社会持续平稳运行不容忽视的现实问题。当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。在我国经济发展方式转变的时代背景下,高度关注城市化地区产业用地集约利用问题,对于中国这样一个土地供给日趋紧张,而使用相当粗放的发展中国家来说,现实意义巨大。

  一、产业用地现状与特点

  产业用地是根据土地的产业用途对土地进行的一种分类。本文中,产业用地是指用于发展二、三产的建设用地,主要包括工业用地、商业用地、服务业用地和仓储用地等。第二次全国土地调查结果显示,全国产业用地总面积为253万公顷,占全国城镇建设用地面积的31.3%,接近三分之一,占全国建设用地总面积的7.65%,由此可见产业用地的重要地位。产业用地中工业用地比重最大,占产业用地面积的67.19%;其次是商业与金融服务业用地,占18%;仓储用地最少,占14.62%。

  (一)产业用地规模无序扩张

  随着全球经济一体化和制造业向我国转移步伐的加快,我国产业大规模加速扩张。新一轮产业转移浪潮使得产业扩张必然涉及到产业用地规模扩大问题。有关调查显示,1997年至2005年期间,全国建设用地增加244万公顷,尤其值得关注的是,近年来城镇新增建设用地中工业用地比重居高不下。2006年国有土地供应总量 460.2 万亩,其中工业仓储用地 231.9万亩,占国有土地供应量的50%以上。

  究其原因,我国城镇在过去相当长时间内实行“摊大饼”式的扩张方式是问题的根源,各级地方政府为了使自身产业充分扩展,主观上都希望能有一个更宽泛的产业用地权限和能够拥有更多的产业用地量,但与客观现实严重不相符合,导致目前全国相当数量的存量产业土地存在利用效率低、结构不合理、闲置粗放等问题。据统计,2003年我国城市工业用地占城市建设用地的 21.48%。合理的城市用地结构是生活居住用地占40%~50%,工业用地占10%~15%,道路广场用地占8%~15%,绿地占8%~15%。与一些发达国家的城市相比,我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上,住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3~10个百分点。

  (二)产业用地布局混乱,重复建设与布局现象严重

  我国城市发展多属于平面延伸模式,对城市立体扩张模式的研究和应用不足。各地城市黄金地段的土地价值被大大压抑,相当多的低效、高能耗、污染大的工业用地和副业单位用地(行政办公、军事、文教卫生用地)占据了城市中心区及高价地区,长期造成“优地劣用”或“圈而不用”的现象。且部分行业在经济利益的刺激下,出现行业扎堆,重复建设的现象。例如,从南京到上海约300多公里的长江沿岸,建成或正在建设的万吨级码头有110个,最密段为江阴以下40多公里,平均每公里有一个码头;某市货运港设计的年吞吐量为248万吨,实际上1997年以来年均仅完成10多万吨。又如,市与市只相距100公里就要建一个飞机场,而且是国际机场等等。这些基础设施的综合布局不协调,将造成土地和资金的巨大浪费。

  (三)产业用地集约利用水平较低

  产业用地规模过大、结构和布局不合理,势必带来产业用地的低效利用。根据多年数据计算,我国城市土地约4%至5%处于闲置状态,40%左右被低效利用。在人均建设用地方面,我国与发达国家、发展中国家相比,均大大超出。经济发达国家城市建设用地人均82.4m2,发展中国家人均接近83.3m2,而我国城镇人均城市建设用地高达130多平方米,已超出国家定额的50%以上,说明目前我国建设用地的浪费现象非常严重。2005年国土资源部的专项调查表明,到2004年底,全国城镇规划范围内共有批而未供土地203.44万亩,供而未用的闲置土地107.93万亩,征而未用的空闲土地82.24万亩,以上三类土地总量近400万亩,相当于当年城镇建设用地总量的7.8%。使用中的建设用地投入强度与产出强度偏低,容积率不高,导致土地经济效益产出偏低,城市产业用地利用潜力没有得到完全发挥。2004年33个国家级经济技术开发区指标显示,土地产出率最高的广州开发区每亩GDP达到94.01万元,土地产出率最低的贵阳开发区每亩GDP只有9.66万元,而国家对先进开发区的标准是土地产出要达到每亩400万人民币。

  (四)产业用地占用耕地比例加大

  1996年中国耕地面积19.51亿亩(到2005年这一数字降低为18.31亿亩),人均耕地面积1.59亩,相当于世界人均耕地3.75亩的43%。城市郊区地价低廉,征地费用低,且无需对拆迁户及相关部门进行多方协调,所以新征地的成本比旧城改造要低。中国正处于工业化与城市化的加速发展阶段,工业化、城市化过程中必然要涉及城市周边大量耕地的非农化改造。城市的这种外延式扩展导致土地利用粗放,城市用地面积继续扩张,耕地总面积锐减。我国是人均耕地贫乏的国家,耕地的减少使粮食安全受到严重威胁,直接影响着农业的发展,也制约着城市的进一步发展。

  

  二、产业用地发展面临的形势

  (一)产业用地规模还将处于快速增长阶段

  伴随着全国经济发展进入转型时期,各地政府严格控制建设用地规模促成土地节约集

  约利用的倒逼机制。主要通过土地供应的硬指标,来约束产业用地规模的扩张。但是土地和环境的刚性约束,要求转变经济增长方式,转变土地利用模式。而从粗放到集约、从外延型扩张到内涵型发展的转变有一个过程,传统用地方式有一定惯性。从近年来的土地供应情况看,工业用地仍然占供应总量的40%左右,用地需求保持在较高水平。与此同时大量的闲置和低效用地盘活工作仅刚刚起步,进展不快、效果不佳。经济发展也必须有新增用地来支持。可以预见,在未来经济快速发展的阶段中,产业用地规模仍将快速增加。

  (二)产业结构调整、产业用地布局与结构优化任务艰巨

  以往相当长时间内“摊大饼”式的扩张方式,导致目前相当数量的存量产业用地仍存在利用效率低、结构不合理、闲置粗放等问题。虽然部分项目可利用存量土地,但仅依靠盘活存量无法适应“调结构”的要求。同时,由于盘活存量情况复杂、周期长、成本高,产业项目更倾向于使用新增产业用地,产业用地方式未能出现根本性改变。产业用地集约利用牵涉方面多,包括存量土地利用,土地用途转化,企业重复用地等方面都需要相应的用地制度来规范。另一方面,产业用地使用权出让实际掌握在地方政府手中,一些城市甚至让土地集中于少数开发商手里,造成土地的垄断和闲置,多年不能开发和利用,城市改造难度过大,进度缓慢。

  (三)提高产业用地集约利用水平将成为增加产业用地供给的主要途径

  我国人多地少、环境容量十分有限。经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾日益突出。我国政府出于国家粮食安全的战略考虑,对耕地保有量采取尽可能的保护性约定,俗称耕地“红线”。“红线”的设定直接影响了一定时期内全国各个地方的新增城市建设用地供给量,对于区域总体投资规划的制定和实施形成了较强的约束力。各地实施土地用途管制,强化土地供给刚性约束,抑制建设用地过度扩张,使得以往许多城市,“摊大饼”、外延式的发展模式已经到了极限,难以为继。促进形成节约集约用地的“倒逼机制”,进而促进经济发展方式转变。在当前产业用地供求关系紧张的条件下,盘活存量用地成为缓解供需矛盾和优化用地结构的有效之举。节约集约用地,将成为“保障发展又保护资源”的主要途径。

  

  三、产业用地集约利用政策及其问题分析

  (一)近年来的产业用地集约利用政策

  长期以来,我国政府一直致力于探索适合我国国情的土地节约集约利用途径,并为此制订了相应的用地政策法规。

  1、以农用地保护和利用为主的产业用地调控政策(2004年以前)[U1] 

  党中央、国务院历来十分重视土地资源的节约和集约利用。针对我国是农业大国但是土地利用特别是耕地资源的匮乏的特殊国情,1998年第九届全国人大第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》明确指出:“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”,确立了保护耕地这一基本国策的法律地位。开启了用法律形式来规范土地利用制度的先河。

  伴随着经济快速发展,带动了产业规模的扩张。在我国土地市场发育不完全,土地法规尚需完善的情况下,各地出现了乱占滥用土地的势头,突出表现表现为建设用地肆意扩张,侵占农用地,广大农民利益受损。针对于此,2004年10月21日,国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号文件),提出“:实行强化节约和集约用地政策”,“把节约用地放在首位” 文中提出要健全土地节约利用和收益分配机制,建设用地要严格控制增量,积极盘活存量,把节约用地放在首位,重点在盘活存量上下功夫,对工业项目用地提出必须有投资强度、开发进度等控制性要求。文件更具操作性和实际性,对用地起到一定规范和指导作用:一定程度上遏制乱占滥用耕地的势头,土地市场治理整顿取得了一定的成效,但另一方面这种成效还是初步的、阶段性的,盲目投资、低水平重复建设,圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。土地市场治理整顿也暴露出土地管理中存在的一些深层次问题。

  2、针对工业用地等建设用地利用的政策法规相继出台(2004-2008年)

  自2004年后出台的土地调控新政着重解决土地管理和调控中存在的突出问题,与以往政策相比,改革的力度比较大,内容更加具体、务实,相关措施更有针对性。

  通过调查发现,尽管经过长时间的治理整顿,违法违规用地现象仍然大量存在,土地闸门并没能真正把住。国土部在对16个城市进行卫星遥感监测发现,违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%,面积占近50%,个别地方甚至高达90%,而且这一势头还在上升。针对于此,2006年8月31日,国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号),指出必须采取更严格的管理措施,切实加强土地调控,解决建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地等问题。这次出台的土地调控政策,将新增建设用地控制指标纳入土地利用年度计划,以实际耕地保有量和新增建设用地面积,作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据,进一步明确了地方政府在土地管理和耕地保护方面的责任。

  伴随着经济快速发展,我国出现了房地产开发过热的经济环境。同时,在严把土地准入制度的同时,各地方滋生了大量闲置用地和囤积土地的情况。200817日,国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》。文件秉持之前文件中约束要硬、激励要实、责任要明、监管要严的原则,在监督检查落实节约集约用地责任方面提出了一些新的要求。和之前的政策相比,《通知》项目建设约束更硬,节约集约激励更实,盘活存量责任更明,土地出让要求更高,考核监管制度更严。土地的集约利用标准的制定不再只限定在工业用地。全面的对建设用地的利用现状、利用强度、综合承载能力等进行评估,对低效利用的土地和空闲、闲置土地,明确利用方向,采取措施提高土地利用效率。文件中还要求各地要加快节约集约利用土地标准的研究制定工作,各地规划部门要在城市建设规划上体现节约集约利用土地精神。

  开发区是产业用地的集中区域,承担着区域产业发展和城市化的重要责任,各类开发区作为现代工业的集聚地。但是土地闲置,浪费严重;小规模开发区数量多,缺乏规划,布局不合理现行普遍;土地产出率低等问题接连出现。为进一步贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),切实加强开发区用地管理、促进开发区节约集约用地并为开发区扩区升级提供科学依据,2008年7月,国土资源部发布了《关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》(国土资发[2008]145号),开启了土地集约评价工作,明确了评价对象及范围、组织实施、技术与工作要求、评价成果应用与更新,并提出各级各类开发区扩区、升级的用地审核必须以土地集约利用评价结果为依据,经评价符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区,由相关省(区、市)优先安排年度建设用地计划指标。这些规定的出台,开启了全国各地土地节约集约利用评价工作,开始了对土地集约利用的定量化评价。

  3、针对开发区、工业用地等各类建设用地集约利用法规逐步健全(2008年以后)

  在国家不断颁布关于产业用地集约节约利用政策法规的基础上,国家和各地方出台了针对这些政策而制定的关于节约集约利用土地的制度和规程,主要集中在城市建设用地、产业用地和开发区。

  早在2004年,国土资源部出台《工业项目建设用地控制指标(试行)》,这个控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重4项指标构成。随着社会经济发展,以及在用地出现的新问题,国家对原有的控制标准进行了调整,2008年下发了《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》(国土资源发〔2008〕24 号)。平均提高工业用地投资强度15个百分点,提高容积率0.2,明确因特殊要求需要安排绿地的,绿地率不得超过 20%。国发〔2008〕3号文件还进一步要求:编制公共设施和公益事业建设用地标准,按照节约集约用地的原则,重新审改现有各类工程项目建设用地标准,凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范,要及时修订。对节约集约用地,给予一定的鼓励政策。建设项目用地定额标准的提高,对用地规范进行了行政性控制,进一步弥补了市场机制的不足。

  在开展评价工作的同时,国家还建立了节约集约用地考核制度。国土资源部、国家发改委、国家统计局联合出台了《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》,把单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗量,作为上一级政府对下一级政府考核的内容。将考核结果与土地利用年度计划挂钩,对考核成绩突出的在安排下一年度土地利用计划指标时予以奖励,对未达到考核标准的削减其新增建设用地计划指标。根据上述考核办法,各地结合本地实际,陆续制定了具体规定,将节约集约用地情况纳入政府国土资源管理目标责任考核内容,并认真组织实施,其成效逐步显现。

  2008年7月国土部下发了《开发区土地集约利用评价规程(试行)》对开发区土地集约利用评价的工作内容、工作程序、技术方法、成果要求等做出了规定,为土地集约利用评价提供了技术指南。对开发区土地集约利用评价的工作内容、工作程序、技术方法、成果要求等做出了规定,为土地集约利用评价提供了技术指南。其中对评价指标、评价方法、指标理想值的确定等提供了相关技术规范指导,但对于城市土地集约利用,理论界和实践工作至今未形成被普遍认可的调查和评价规范。

  同年,国土资源部又下发了《建设用地节约集约利用评价规程》(TD/T 1018—2008),提出了区域产业用地评价范围、评价方法和程序,提出产业用地评价指标包括利用强度指数、增长耗地指数、用地弹性指数、贡献比较指数、管理绩效指数;并按照各功能区的土地集约利用程度,划分过度利用区、集约利用区、中度利用区、低度利用区。

  (二)当前产业用地政策的不足

  1、用地多方利益碰撞,集约利用政策难奏效

  土地利用中,牵扯面广,各方利益不断博弈,矛盾冲突激化,使得土地集约利用的政策难以奏效。

  (1)耕地保护与经济建设的矛盾。我国作为一个农业大国,农业人口众多,人均耕地量十分有限,粮食安全至关重要。同时,我国又处在经济的快速发展阶段,国家城市化水平已进入加速发展时期,城市规模将不断扩大和更新。各地方因郊区地价低廉,征地费用低,且无需对拆迁户及相关部门进行多方协调,所以基本选择新征地而不是旧城改造内部挖潜。城市的这种外延式扩展导致土地利用粗放,城市用地面积继续扩张耕地总面积锐减。

  (2)中央政府与地方政府矛盾。面对全国土地利用过程中出现的问题,中央政府不断出台政策,加强调控,目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展。但是,作为具有“经济人”思维的地方政府, 却有与中央政府利益不一致的地方。比如一些地方政府和领导干部在经济发展过程中,只考虑本届政府和个人的政绩,在发展经济的问题上存在着急于求成的想法。以牺牲土地资源为代价换取一时的经济发展。中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓。不少地方政府暗中违背中央政府的调控意图,使得地方保护、重复建设现象普遍,土地资源利用不确定性增加, 利用效率下降, 土地资源浪费严重,国有土地权益大量流失, 弱势群体利益受到侵害, 激发了社会矛盾与冲突。

  (3)各地方政府之间的矛盾。各地方政府之间的财政经济和政治晋升竞争刺激下,滋生经济的扭曲增长,不从全局利益出发,不从可持续发展的要求出发,只考虑局部利益,以地生财,片面追求土地收益,忽视了节约集约利用土地,忽视了存量建设用地的挖潜。同时,往往推卸土地保护中应承担的责任。以耕地保护为例,由于耕地保护的跨地区效应,城市间出现了“耕地代保”机制。出于经济利益考虑,经济发展较好的城市往往转嫁耕地保护任务,希望由其他地区来承担耕地保护的机会成本,互相推托耕地保护的责任。

  2、我国土地市场机制不完善和地方政府的“双重身份”,调控政策难以奏效[U2] 

  土地市场就是通过各种土地产权的流通,确定合理的土地价格,使土地资源有效配置。土地市场的交易就是不同产权全部或部分的转移,并形成不同的交易形式。我国引入市场机制对土地进行配置已有20多年,市场在土地资源的配置方面已取得一定成效,但土地配置的市场化程度还不高。造成土地资源得不到有效配置,国有土地大量流失。例如:在我国土地资源配置有行政划拨和土地市场机制两种方式。由于历史原因,在计划经济时代,土地的配置单纯使用行政划拨方式,导致土地资源浪费现象严重、土地使用效率低下。如今,这种粗放利用的惯性依然存在,加之由于我国竞争机制、价格机制还未完善,从而造成土地资源的浪费,土地流转的停滞,不利于土地的优化配置。

  土地市场不完善的突出表现就是政府的土地利用行为得不到有效监管和约束。按照市场经济学的观点,政府的职能主要在于消除市场缺陷,维护社会公平。而目前各级地方政府具有土地出让者和土地管理者双重身份。对经济活动的介入程度很高,本身也是利益主体,出于业绩和政绩的考虑,以土地扩张来换取本地区经济总量增长的冲动客观存在。表现在土地成片开发过多过滥,越权批地,乱占滥用耕地还时有发生,地价标准和交易秩序混乱,土地自发交易活跃。要应对“地方政府失灵”现象,不仅需要市场来引导,更需要上级政府来规制,针对地方政府和用地企业建立有效的激励和约束机制。

  3、现有土地调控政策不完善,使土地粗放利用有机可趁

  国家针对各地出现的土地问题,不断颁布法规政策予以控制,但是土地利用的问题依然层出不穷。很多土地使用者就是针对现有政策的漏洞,进行土地投机行为。例如,现有的税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转。一是现有建设用地保有成本太低。在城镇,目前只收取城镇土地使用税、房地产税和城市房产税(对外资企业收取),这 3个税种不仅税率低,而且有的税种还资源研究有相当大的减免范围。因此,很多用地者乐于多占地、占好地、囤积土地,不愿转让土地。又如,如有关地价和税费的改革尚未出台,合理的土地流转门槛过高,盘活存量土地、消化闲置土地就难以推进。现有划拨用地入市,原用地者要向市、县政府交纳不低于标定地价40%的出让金;出让土地使用权时原用地者需交纳增值税、契税、营业税、所得税、印花税等,交纳上述税费之后,获利有限,直接影响了用地者转让土地的积极性。

  

  四、完善产业用地集约利用调控政策的几点建议

  (一)加强和改善土地市场机制,充分发挥市场调节作用

  改变当前在土地供应的双轨制,运用市场机制来调节和配置土地资源。要发展土地市场,就要改变计划经济体制下,单纯依靠行政划拨土地方式,逐步通过市场机制来调节和配置用地。对于除了国防、军事等公共事业用地外的其他经营性用地采用公开拍卖,使土地价格反映土地市场的需求情况,也为土地市场提供更完善的信息,使投资者合理预期、理智决策,既促进土地市场的健康发展,又可有效防止无偿划拨导致的浪费和协议出让容易导致寻租行为。

  充分利用价格杠杆促产业用地结构调整。要建立产业项目用地地价调节机制,产业用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩,实行用地动态管理,适时作调整。通过“腾笼换鸟”、“退二进三”,盘后各地的存量土地和低效利用土地,逐步淘汰落后产业,优化产业用地结构。

  (二)转变政府在土地市场中的角色,强化政府在土地调控的作用

  土地的集约利用不仅要靠市场调节,更需要政府的宏观调控。转变政府角色。目前土地出让机制中,政府具有土地出让者和土地管理者双重身份。一定程度上说,投资主体是各级政府。这样的身份导致政府的投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求,造成权利滥用。当前,在逐步完善土地市场的同时,设立专门的土地出让交易机构,以此加快政府角色的转变,由土地经营者和管理者变为单纯的土地管理者,使手中的权利和利益分离。

  制定详细的产业用地评价标准[U3] 。当前。全国尚没有针对于产业用地的评价统一标准,产业评价机制不健全,造成了产业用地“无规可依”的局面。各地政府批地用地主观性过强,产业用地结构布局很乱。即使在强调限制用地规模的政策督导下,依然存在着合理规模无法确定,人为因素左右用地数量的尴尬局面。因此,有必要建立完善的用地评价机制,以此对现有用产业地规模、结构、布局进行全面评价,改善不合理的用地状况;同时,对新上项目用地要严格安置集约节约标准进行规范指导。

  必须健全相关的法律和制度,[U4] 使土地市场的主体依照法律和制度来规范自己的行为。当前[U5] 土地管理的法律和制度还不够成熟,尤其在一些重要的领域缺乏明确、适当的法律、法规。因此,政府要加强土地监管,针对法律漏洞出台新的法律、法规。同时,针对土地市场中执法不严的现象,政府加大对违法用地行为的查处力度。改革目前土地处罚制度,推进财产与人身并重的制裁机制。严格执行新刑法的有关规定,对土地违法者不仅要罚款、收地,而且还要对构成犯罪的责任人量刑治罪。

  (三)建立健全企业用地的约束机制

  对企业作为土地使用者树立节约集约用地意识,控制其用地总量和使用更节约集约,这是提高建设用地节约集约利用水平的基本要求和基本前提。

  加强土地利用总体规划和计划管理,并与其他规划协调衔接土地利用总体规划与其他各类规划应实现协调、高度的衔接匹配。要积极关注产业用地集中的大经济区、经济圈、区域经济带、中心城市和中小城市群建设发展的状态、趋势,防止各区域内重大基础设施用地不必要的重复占用,减少建设用地要求。同时,要健全产业用地标准体系,修改规范建设用地的指标。

  建立企业节约集约用地激励机制。要通过利益调节和有关的财税优惠政策,财政转移支付资金支持等各种措施,将各种企业用地需求引导到积极提高建设用地利用效率,盘活、融合城镇闲散、废弃土地(包括老矿山的工矿废弃地);推进人员向城镇集中、工业向园区集中、分散农田向大块现代化作业用地集中的“三集中”方向过渡。


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