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理顺矿业改革思路要从产业定位开始――访原地质矿产部副部长张文驹

2013-09-09      来源:宁夏回族自治区国土资源厅     
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  编者按:由于历史原因,中国矿业产业一直存在着定位不准和虚高的问题,这既不符合国际惯例、也不符合中国国情。我国矿业产业定位的问题症结到底在哪里?定位不准对矿业改革发展的不良影响又表现在哪里?如何对矿业产业进行重新科学的定位?一项“中国矿业产业定位研究”的课题力求对如此种种问题进行厘清。 

  本报今日刊出原地质矿产部副部长、“中国矿业产业定位研究”课题指导委员会主任张文驹的长篇访谈,从这位目睹并亲身经历了中国矿业近几十年改革发展历程的“老领导”、“过来人”的深邃的思考中,我们或许能够找到我们迫切需要找到的答案。 

  从去年起,为了推进矿业改革,更好地为矿业发展服务,中国矿业联合会立项开展了“中国矿业产业定位研究”。在中国矿联前不久召开的五届四次常务理事会暨五届四次主席团会议上,讨论了这一研究课题的进展情况,引起了矿业界内外人士的广泛关注。 

  为进一步了解这一研究课题的意义和影响,记者采访了原地质矿产部副部长、“中国矿业产业定位研究”课题指导委员会主任张文驹。 

  记者:为什么要选择这么一个看起来有点生僻的研究题目?

  张文驹:为保障我国初步实现工业化,中国矿业已经做出了重要的贡献。当前,随着经济发展和形势变化,中国矿业遇到了越来越多的问题和困难,为我国经济发展提供矿产品保障的能力在减弱,旧体制缺乏活力的弊端更进一步暴露,亟待进一步推进和深化改革。

  在计划经济时期,中国矿业处于部门分割的管理体制下。全国进入改革开放时期以后,矿业的改革只能先在各主管部门主持下各自为战。既无统一目标,更无统一布局,自然难以做到各项改革措施的良好衔接与配合。通过各方面的单项改革,虽然也零星地解决了一些问题,但总体进展不大,矿业发展的全局性困难缓解不明显,还经常出现制度建设、政策调整上的互相矛盾抵触乃至改革的倒退。

  党的十八大高举深化改革的大旗,而且多次明确提出,要为改革制订好“顶层设计”,这首先是全国改革的指导方针。矿业是社会主义市场经济体制框架中一个相对独立的子系统,也应该有自己改革的“顶层设计”。

  一份能够指导改革全局的“顶层设计”,需要有清晰而且能够“一以贯之”的思路,这样才能增强改革的自觉性和坚定性,有助于从容应对新情况和新问题。

  要形成这样一条思路,需要有足够厚重的理论基础,并在此基础上,通过广大干部群众的共同参与,让多数人把道理弄明白。对于中国矿业来说,就是要深刻认清矿业的特有经济规律。表现在实务层面,就是要为中国矿业的覆盖范围及其社会功能正确定位。以产业定位为立论基础,中国矿业在社会主义市场经济体制下的产业制度建设、政策体系调整、发展战略转变等一系列重大问题的解决思路,就容易一一理顺。从字面看,这一研究题目似乎理论性偏强,会使人产生同实践结合不紧的误解。实际上,它衔接起了理论基础和改革实践,正是抓住了革除旧体制弊端的源头。我们有信心用这一研究成果为矿业改革的“顶层设计”提供有力的理论支持。

  记者:我国矿业现在是怎样定位的?存在哪些问题?

  张文驹:先看矿业的覆盖范围。为严谨起见,先得说明一点:“中国矿业”是中国矿业界的习惯用语,国家正式文件中并没有“矿业”一词。

  联合国现行《国际标准产业分类》(ISIC-4.0版),将“矿业”独立列为B门类,包括采矿和探矿。全球主要市场经济国家,在自己的产业分类中,都遵循联合国的标准。制定了《矿业法》的国家,都有确认“矿业”覆盖范围的条款。

  与此不同,在中国的正式文件中,并没有完整的“矿业”,只有分割为二的“采矿业”和“矿产勘查业”。中国现行《国民经济行业分类与代码(GB/T4754-2011)》,虽说是派生于联合国标准的ISIC-4.0版,却只将“采矿业”划为B门类,而将矿产勘查业划入M门类(包括科学研究、技术服务和地质勘查业,属于广义的“技术服务业”)。采矿单位实行不完整的企业体制;探矿单位的主体实行事业体制。这两者合起来是否就等于联合国标准中的“矿业”呢?任何法律和文件都没有再说――既不见肯定,也不见保留,似乎是有意地先含糊着吧。

  其次看矿业的社会功能定位,这一点具体体现于矿业在三次产业中的位置。联合国文件将“矿业”划入第一产业。全球主要市场经济国家,多数将“矿业”划入第一产业,但也有两个很发达的国家,将“矿业”划入第二产业――德国和日本(都包括探矿)。而在中国,根据2003年国家统计局发布的《三次产业划分规定》,“采矿业”划入第二产业,“矿产勘查业”则划入第三产业。

  通过以上比较研究可以看出,中国矿业的产业定位现状,可说是全球独一无二:既不符合国际规则和国际惯例,又不符合中国国情。在这一前提下建立的体制,制定的产业政策和发展战略,能不影响中国矿业的健康发展吗?

  记者:中国矿业定位怎么会出现既不符合国际惯例、又不符合中国国情的事呢?

  张文驹:这是中国矿业改革严重滞后的重要标志,在其他行业少见。其直接原因一是国情会因时而变,而矿业对此反应迟钝(我们为此做了采矿业同林木采伐业定位演化的比较研究,有充分的实证依据),可谓缺乏与时俱进的精神;二是对从国外引进的新事物和新知识消化吸收不透,可谓“食洋未化”。

  先说“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二的问题。如果从1950年1月毛泽东在一位地质勘探专业中国留苏学生笔记本上书写“开发矿业”题词算起(这说明,毛泽东认为矿业包括探矿),新中国矿业已经走过了64年。这64年中的前29年,是中国计划经济体制建立和不断完善的时期。“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二,实行完全不同的制度,符合建立计划经济体制的要求,虽不符合国际惯例,也不符合从清王朝末期到民国时期的中国国情,却符合那29年的中国国情。

  党的十一届三中全会以后,中国进入改革开放和体制转轨时期。2003年,党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对当时改革形势的判断是“社会主义市场经济体制初步建立”。这说明,改革开放25年后,中国国情已经发生了巨大的变化,中国矿业的国内环境已经发生了巨大的变化,而矿业本身由于改革滞后,体制面貌大体依旧。采矿业同矿产勘查业分割为二的体制,当然依旧同国际惯例不符;但是,能说它还继续同当代中国的国情相符吗?

  再说“采矿业”划入第二产业的问题。在计划经济体制时期,没有三次产业划分这件事。它是在改革开放以后引进的科学方法,不过一引进在矿业上就用错了。在全球主要市场经济国家,矿业划入第一产业是“惯例”。但前面说过,也确有少数国家将矿业划入第二产业,如德国和日本,这是“特例”。

  德、日按“特例”办事,一定有符合自己国情的理由,但是,中国有吗?中国是正在进行体制转轨的发展中国家;德、日是市场经济体制成熟的高度发达国家。中国是矿产资源大国和矿业大国,虽然现在已成为全球第一的矿产品进口大国,国内矿业仍占有重要地位;德、日是单纯的矿产品消费大国,国内矿业已无足轻重。所以,把采矿业划入第二产业,属于“国际特例”;从适用条件说,只符合德国和日本那样国内矿业无足轻重国家的“国情”,并不符合中国国情,中国不具备实行“特例”的条件。

  记者:中国矿业定位有误的原因,主要是计划经济体制和观念的影响,但似乎又不全如此。您说三次产业划分是改革开放以后才有的事,那就是说,它是改革开放的结果,如果有误,也不该算在计划经济账上吧?但为什么一引进在矿业上就用错了呢?

  张文驹:这就是我在前面说的“食洋未化”了。三次产业划分的学说,在改革开放以前已由前辈学者从国外引进,但实际用于社会经济管理则是在改革开放以后。我之所以生造了“食洋未化”这一四字词语,而未用传统成语“食洋不化”,是因为后者是明显的贬意词语,前者则是中性词语。“食洋”并没有错,“未化”则是我们民族在吸收融合外来文化时,由于知识准备不足,难以完全避免的一段过程,它必将成为过去,它本身并不是错误,而是宝贵的经验。

  对三次产业划分学说消化不透和应用有误表现在:

  此学说基本内容包括两部分――划分依据和划分结果。我国政学两界人士,大多只直接引用了国外学者的划分结果,很少有人认真研究其划分的科学依据,可以说是止于知其然而忽略其所以然。

  单论划分结果,其实国外学者也是有不同观点的。甚至同一学者,例如此学说主要奠基人之一的克拉克先生,对矿业归属的观点,就动摇于一二产业之间。到了上个世纪六七十年代,多数学者都转向了将矿业划入第一产业的观点,并得到多数国家政府的采纳,否则就不会形成矿业划入第一产业的“国际惯例”。面对不同观点,正确的方法应该是在深入的比较研究基础上择善而从。如因研究不透而选择了“择不善而从”,还不如以国情为依据,从“惯例”而不从“特例”。

  国外学者划分结果不同,源于各人划分依据不同;划分依据不同,源于学者们制定依据时所依托的主要分支学科基础不同――是发展经济学还是产业经济学。

  按发展经济学思路处理问题,适用于从农业经济社会向工业经济社会转变的初期。这一时期的历史任务是要在农业之外发展一批新的产业,形成新的经济增长点。矿业和制造业同时大量出现,共同引导着生产要素的流动,一同划入第二产业,既无不妥,又正确揭示了这一段经济史。

  按产业经济学思路处理问题,适用于工业化进入中期阶段以后的社会。在这一时期,矿业和制造业都已是大量存在的现实,谁先谁后的问题,在全球范围内,已经没有实际意义。人们更关心的是,同时存在的那些产业间的产业结构、产业关联、产业协调发展。而“可持续”观念的提出,使学者更加重视产业同自然资源的距离。按此距离远近划分的次序,同原来按出现早晚划分的次序,已经具有完全不同的含义。矿业如果划入第二产业,不但没有实际意义,还会让人思维错乱,误导矿业发展思路,这对多数国家制定产业政策都没有好处。

  记者:中国矿业的产业定位不当对矿业改革发展的不良影响主要有哪些呢?

  张文驹:中国矿业的产业定位在全球“独一无二”,由此形成的一些制度、政策和行事风格,让它在全球同行眼里显得有点“另类”,直接影响的当然首先是对外开放。但这只是事物的表层一面,实际上,更重要的一面,是背离了矿业的特有经济规律和中国的国情,使中国矿业陷入内外交困。下面我循此思路,先从几个角度简单介绍矿业特有经济规律和中国国情的部分要点,以之作为实例,揭示产业定位不当背离了哪些东西,造成了哪些不良后果。

  首先,矿业是(自然)资源密集程度最高的产业。自从亚当・斯密创立“土地、劳动、资本”三要素理论以来,“土地”要素在矿业中的存在形式及其运动特点是什么,至今是含糊的。马克思和萨缪尔森都曾提出过将“土地”一词作广义理解的主张,萨翁还提出用“自然资源”一词取代“土地”,他认为前者“确切”。

  劳动、资本两词都具有通用性,而土地则不然。所以,我主张在应用经济学领域,按照所投入产业的不同,将理论经济学中广外延的属概念用词“土地”改为多内涵的种概念用词:对农业(种植业)用“耕地”,对林业用“林地”,对牧业用“草地”,对采水业用“水源地”,对采矿业用“矿产地”。对于只利用陆地空间的产业,则直接用“土地”。

  说矿业资源密集程度最高,原因有三:采矿业对矿产地的依赖,远高于其他产业对土地的依赖,矿产地的不可替代性,远高于其他土地;计入矿业企业资产的矿产地用益物权,是企业资产中最重要的部分,其价值不但远高于其他土地使用权,在许多企业,甚至会高于其他有形资产的总和;矿产地在使用过程中,不但其蕴藏的有用物质(矿产资源)发生消耗,随着这种消耗,矿产地本身的价值也发生消耗――逐渐转化为非矿产地。即便采矿只保持简单再生产,也必须不断补充新的矿产地,其他任何产业都不会碰到这一问题。因此,开拓和控制矿产地的能力,是矿业发展乃至生存的必要条件。探矿和采矿,都是矿业内部的主要生产环节,探矿并不是采矿业外部的“技术服务业”。

  党的十六届三中全会决定指出,“建立现代产权制度,是构建现代企业制度的重要基础”,至今已过去了整整十年。2007年公布施行的《物权法》,明确地将探矿权和采矿权定性为“用益物权”,至今也已过去了六年。探矿权和采矿权制度属于十六届三中全会决定中说的“物权制度”,应当已经是再无疑问。而矿业企业资产中最重要的部分,其产权制度至今未能完善建立。

  全球市场经济国家的“矿业”覆盖探采全程,其探采两权制度是自然衔接的,有成熟的成文法可资借鉴。我国实行探采分割体制,探采两权制度之间是断开的。1986年第一版《矿产资源法》,规定探矿权人发现了有价值的矿产地,“可以优先取得采矿权”,至今已27年了。法律条款未改,但也始终没有落实。因为拥有立法权力的国家机关,至今没有制定出“优先获权”的条件和办法;各方专家们也始终没有人能把这项法制原则所依据的道理说清楚。

  我国两权制度建设的现状表明,矿业企业资产中最重要的部分,“归属清晰”没有做到,“保护严格”对象模糊,而现在却普遍地在大谈“流转顺畅”。在这样的产权制度基础上,怎么能构建起富有活力的现代矿业企业制度?

  因此,中国现行“采矿业”和“矿产勘查业”分割为二的体制,使得半企业性质(不管探矿)的“采矿企业”和事业性质的“矿产勘查单位”,即便是在国内活动,由于既有旧有制度和政策的束缚,又有计划经济残余的大锅饭有限保底,正负两方面的影响,使大家都缺乏积极探矿的充分压力、动力和能力。一旦走出国门,参与国际矿业竞争,体制的“软肋”常使中国“矿业企业”处于不利地位,其主要劣势就是开拓和控制矿产地的能力不强。

  其次,矿业的最终产品矿产品,是自然物质含量高而人类附加值低的产品。这一特点对矿业产品的分配原则提出了不同于其他产业的要求。在全球主要市场经济国家,包括发达国家和因资源丰富而富裕的国家,都先后意识到了这一点,并且在各自的管理制度中得到了体现,主要表现在两个方面:一是对矿业实行“租税分离”,自然资源开发的财产收益同政权的无偿征收相区别,体现了代内公平。二是从资源租金中提取一部分建立专项基金,不列入财政收入。海湾一些石油输出国称“后代基金”,北欧的挪威称“未来基金”。这一事物,传达了一个更为重要的思想――公有自然资源所有权属于全体国民,但不仅仅属于当代国民,其财产收益不能仅仅由当代国民全部享用,这是马克思的思想。包含在资源产品中的资源价值,其成本是自然物质的消耗。资源收益的主要性质,其实是对从后代那里预支的自然物质消耗的补偿。挪威和海湾国家的作为,其性质可以解读成是为了实现马克思说的“把土地(应该是广义土地)改良后传给后代”的目标而进行的资金储备,体现了代际公平。

  我国矿业产品的分配原则,思路十分混乱:一是混淆财产收益和政权征收;二是压缩财产权,强化行政权,有的财政专家恨不得把国家的所有收入都并到“税”里面去;三是基本上不顾后代利益。由此可见,我国矿业领域财税制度改革的道路还很长。

  但是,我也欣喜地看到,党的十八大报告已经提出,要建立能够体现代际补偿要求的自然资源有偿使用制度。这让人们看到了新的希望。

  矿产品附加值不但低而且有极限,矿产品不可能通过科技进步、不断提高附加值而实现产品升级换代,它同制造业产品的经济属性截然不同。

  进入工业经济时代中期以后,矿业的基本社会功能就是为社会经济发展提供物质(包括能源物质),是为下游产业(制造业、建筑业、二次能源业等第二产业)创造附加值提供物质载体。所以,它是最典型的第一产业。在所有第一产业中,它离自然资源最近。

  矿业生产消耗的自然物质不可再生,而其创造的附加值又有极限,所以任何一座矿山的生产,本身都不可持续。可持续发展的要求是对社会提的,“实现矿业可持续发展”的口号则是套话和空话。

  因此,矿业只能是基础产业,不能作为可以持续发展的支柱产业。由于产品附加值低,不能依靠它直接创造更多物质财富,不能指望从它身上取得更多税收,不能给它加上太多的非经济功能。

  而我国把采矿业划入第二产业,并且实行了一系列扭曲的制度和莫名其妙的政策:

  安排采矿业承担资本原始积累的任务――无偿采矿(透支后代财富)、矿产品低价(平调矿业收益)、高税负(由于实行资源无价或极低价,按第二产业实行增值税制度后,总税负比制造业还高出7个百分点)、高上缴。这是明显的名义定位同实际定位错位。“第二产业”本应是原始积累的受益者,怎么倒成了贡献者?

  由于资源无价或是极低价,矿产品销售收入中的资源价值转化为采矿业的虚增利润,大量国民财富落入非法矿老板和腐败官员腰包。

  以采矿业为第一支柱产业,促进城市化,建成了全球最多的矿业城市。许多赢得“第一税收大户”地位的采矿企业,名声虽然好听,负担也实在是沉重。而且由于采矿业本身不可持续,这些城市总有一天会不可避免地遇到“矿竭城衰”的威胁,“城市转型”几乎成了共同的方针,而且也难以做到每一个都成功。

  环视全球矿业大国,一般是反中国之道而行之,依托已有城市支持矿业发展。例如同属“金砖国家”的巴西,其淡水河谷公司在亚马孙雨林地区建成了一座年产量1亿吨的铁矿山,企业后勤基地设在200千米以外的城市,矿山只有4000职工。要是在中国,恐怕能建一座40万人的地级市。

  最后,中国正在快速地从矿业大国发展为矿产品消费大国。改革开放以来,中国经济发展迅速,不但数量大幅度增长,质量也有所提高,产业结构在努力实现升级。1993年,中国矿产品国际贸易从净出口转变为净进口。此后,矿产品外贸逆差持续扩大,到现在为止,一些重要矿产品的国外依存度已超过50%。这标志着,中国已经从矿业大国向着矿产品消费大国转变。虽然同时还是矿业大国,但中国已成为全球矿产品第一进口大国,矿产品消费大国的角色显得更为突出。

  面对这一形势,专家们提出的对策有二:一是加强国内矿业发展,提高矿产品自给率。但是,面对人均矿产资源总量不足全球一半的国情,这一主张不大现实。二是支持矿业企业走出国门,参与全球资源开发合作和竞争。然而由于前述的各种原因,二十年来收效不显。中国被逼上了一条单行道――主要从被国外巨头垄断的国际市场购买。于是就出现了让许多中国人很是憋气的结果――中国卖什么什么不值钱,中国买什么什么就涨价。看来,如果不痛下决心深化改革,彻底革除积弊,增强自己的能力,什么对策都没有用。

  记者:虽然您只举了部分实例,但对中国矿业定位不当造成的不良后果已经点到了许多,其实也就是点出了进一步改革的许多具体任务。那么,定位不当的规定本身,是否也应在改革之列呢?

  张文驹:为使改革稳步前进,减少阻力,这件事要从两个方面分别处理:在制定改革设计时,要用彻底的正确定位作为指导思想,不能再含糊,不能再偏离;对于中国现行的行业分类标准和三次产业划分规定,因为牵涉到统计数字口径的衔接,宜采取平稳过渡的做法。

  一是将中国现行《国民经济行业分类与代码(GB/T4754-2011)》的B门类“采矿业”改为“矿业”。新的B门类中,除包括原有的煤炭采选业、石油和天然气开采业、黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、非金属矿采选业外,还应将原划入M门类的“矿产地质勘查业”中类移入,并升格为“矿业”门类中的一个独立大类,名称改为“探矿业”。如此调整后,留在M门类“地质勘查业”大类中的“基础地质勘查业”和“地质勘查技术服务业”两个中类,都是真正的“技术服务业”。

  二是《三次产业划分规定》暂不作修改,以保证体制转换中的数据衔接,但在执行中作一些技术处理,为进一步改革深化预留余地。

  具体做法有:在基础统计中,“采矿业”仍列在第二产业,矿产地质勘查业仍列在第三产业,但不论类别高低(前者为门类,后者为中类),都保留统计数字的独立地位,不作归并;在综合处理时,第二产业中的门类划分,不必同“GB/T4754-2011”严格对口,建议划分为五组:初级产业(采矿业),制造业,一次能量生产(水电、风电、太阳能利用)及采水业,二次能量生产业(火电、核电、煤气),建筑业。如将来有关业界能够取得共识,在条件成熟时,第三组也可作为初级产业并入第一组,进而全部移入第一产业。这样,产业同自然的关系显得层次分明,产业划分更加科学合理,有利于产业政策的统筹规划。

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