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在科学发展中实现保护资源与保障发展的“双赢”

2008-07-31      来源:资源网     作者:徐青青 张绍军
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    坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的科学发展观,是指导我国经济社会发展的重大战略思想。实践一再证明,坚持科学发展观,对于加快现代化建设的步伐,早日实现小康社会的目标,具有重大的指导意义、现实意义和深远的历史意义。本文仅从国土资源管理的角度,就坚持和落实科学发展观,实现泗洪经济社会持续协调发展谈一点初浅的看法。
    一、泗洪县土地资源现状分析
   
泗洪县土地总面积409.57101平方公里,耕地总面积208.7487万亩,仅占土地总面积的50.71%。人均拥有耕地面积虽高于全国全省水平,但实际基本农田面积却远低于全国全省水平,优质农田仅占耕地面积的三分之一,与世界平均水平相比差距十分明显。而且由于历史的原因,耕地质量差,投入不足,粗放经营,利用率低,产出不高。全县农用地260.04414万亩,建设用地45.66852万亩,未利用地103.85835万亩,保护与开发利用的矛盾较为突出。随着城市化和工业化进程的加快,非农建设用地不仅数量大,而且导致了耕地的永久性流失。另外,随着全县人口总量的增加,人均耕地面积将随之减少。严峻的现实使人们清醒地认识到,不折不扣地按中央精神依法管理土地、爱护和保护耕地、节约集约用地巳刻不容缓。国土资源部门必须明确,深入学习和贯彻落实科学发展观,依法管地,利用土地“闸门”,积极参与宏观调控,节约集约用地,是缓解土地供需矛盾的必然选择;是调整经济结构、转变经济增长方式,建设节约型社会,促进泗洪经济全面、协调、可持续发展的正确途径。
    二、泗洪县土地资源保护与开发利用取得的成效及存在的主要问题
    (一)取得的成效
   
1、保护与开发利用土地资源所取得的成效。该县县政府制定了《乡镇政府耕地保护责任目标考核办法》,并与各乡镇政府签订土地管理和耕地保护责任状,进一步明确乡镇长为耕地保护第一责任人,对耕地保有量及基本农田保护考核指标执行情况进行考核,并作为乡镇政府主要负责人政绩考核的重要内容。认真贯彻“在保护中开发,在开发中保护”的总方针。加大保护耕地特别是保护基本农田的力度,要坚持“管住总量,严控增量,盘活存量,集约高效”的原则,切实落实国家对土地供应的指令性计划,从严从紧,有保有压,加强建设用地供应管理;要严格限制高耗能、高耗水、高污染、高排放和浪费资源的建设项目用地。保护耕地决不否定开发利用,开发利用是为了加快发展步伐,但发展不能顾此失彼,破坏生态,大量占用耕地。不讲科学、滥用资源、盲目发展,就会得不偿失。因此,必须正确处理保护与开发利用的关系,用科学发展观指导保护与开发利用,坚持“一要吃饭,二要建设,三要兼顾生态平衡”的原则,既坚持基本国策,有效地保护好耕地,又保障重点项目建设用地,加快全县经济社会发展的步伐,早日实现小康社会的发展目标。
    2、在贯彻土地基本国策和统一管理土地方面取得明显实效。该县国土资源部门始终把宣传和贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策放在国土资源管理的重要位置,依法管地,依法批地,依法用地,在非农建设用地上,把好土地“闸门”,坚持“管位总量,严控增量,盘活存量”,各项非农建设用地必须由政府统管,坚持“统一规划、统一征购、统一开发、统一储备、统一出让”的土地管理制度,切实做到统筹兼顾、科学规划、节约集约用地,既确保建设用地统一供应,又最大限度地发挥土地资源的效率,使地尽其用,对保护耕地收到了事半功倍、立竿见影的效果。该县严格执行占用耕地补偿制度,坚持占一补一的原则,防止占多补少,占优补劣,确保耕地占补平衡,切实稳定耕地总量。在占补平衡上,认真执行国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》,立足于“占一补一”,提高耕地等级。由于受自然条件的影响,补充耕地等级无法达到占用耕地等级的,必须按等级折算增加补充耕地面积,切实保证补充耕地与被占用耕地数量、质量相当,“十五”期间,不仅实现了占补平衡,而且实现了补大于占,在稳定耕地总量的基础上还略有增加。近年来,该县按照“占补平衡”的原则,积极探索土地复垦整理利益的分配机制,充分调动乡镇复垦整理的积极性。自2002年以来,先后完成复垦开发整理土地5.57万亩,不但实现了耕地占补平衡,还为苏州等城市异地调剂耕地指标1.35万亩,为宿迁市中心城市建设补充耕地1万余亩,有效地实现耕地总量的动态平衡。
    3、在依法管地,建章立制方面取得明显效果。该县建立健全了土地市场管理的各项制度,加强了土地市场宏观调控,坚决执行建设用地供应总量控制等六项基本制度及土地收购储备、土地市场监测、电子备案等相关制度,切实把好土地“闸门”,在落实基本国策,保护耕地上取得明显成效。坚持和完善建设用地审批集体会审制度,使建设用地预审、农用地转用和土地征收、具体建设项目供地等审批事项法制化、规范化,在保护耕地上收到了事半功倍的效果。加大了执法力度,建立健全了执法监察分片包干和动态巡查责任制,做到言必行,查必果,坚持做到“三并重、三为主”,即:城市土地执法监察与农村土地执法监察并重,以城乡结合部为主;对土地违法案件查处与追究违法责任人并重,以追究违法责任人为主;案发前预防与案发后查处并重,以预防为主,深入开展土地批租专项治理,加大对违法用地案件的查处力度,积极创建土地执法模范县乡。同时,扎实开展土地违法违规案件查处专项行动和“百日行动”,严肃查处“以租代征、破坏耕地、非法转让土地等违法行为。自2006年9月以来,全县共依法查处案件193起,依法申请法院强制执行44件,对34名相关责任人给予党纪政纪处分。有效地遏制了土地违法行为,保护了耕地。
    4、围绕中心,服务大局,在促进全县经济社会发展中提供了有力地资源保障。“十五”期间,泗洪县在开发利用方面也取得显著成效。城市化进程步伐加快,泗洪城区规模进一步扩大,市政建设进一步加强,正在向新兴的旅游化城市迈进;双沟、界集等小城镇建设也迅速发展。此外,韩商工业园、波司登服装大市场、梦兰纺织等项目用地需求逐步增加,成为全县经济发展新的亮点。这些土地的开发利用,必将加快经济社会发展的步伐,产生可观的经济效益。实践证明,泗洪县开发利用土地资源成效显著,已经和正在发挥其应有的作用,其经济社会效益十分明显。
    (二)存在的主要问题
    1、对法律宣传及执法的力度不够,违法用地时有发生。表现在地方政府部分领导和群众的法律意识不强,有关土地的法律法规在他们心目中还未形成权威,依法依规、节约集约用地的氛围还没有形成,尤其是一些部门和乡镇领导片面的理解省委、省政府对宿迁的扶持政策,认为加快苏北发展重点是加快工业发展,发展工业就要使用土地,国土资源部门就应当服从服务于经济建设这个大局,因此就出现了有的工业项目占用基本农田和农用地等违法用地现象。县以上人民政府依法行使土地征用、供地权,这本是很明确的,但仍有个别乡镇领导存在错误认识,认为乡镇政府也有征地供地权,因而擅自征地、供地。县委、县政府主要领导在大会宣布,凡涉及招商引资项目违法用地查处必须先报县软环境建设与管理办公室批准。2006年上半年国土局先后两次具文向县软建办请示要求依法查处有关违法用地项目,但县软建办迟迟不给批复,致使有些案件我局不能依法查处。有个别本地或外来的单位或个人借招商引资之名,不讲信用,不履行合同,低价骗取土地,规避土地法律法规的,致使部分国有资产流入个人腰包。当前,一些乡镇违反土地利用总体规划圈占未批先用、边报边用、低价出让土地等违法用地现象仍时有发生,非法占用、毁坏耕地现象较为突出;农村村民违法占地建房,特别是少批多用、未批先用等违法用地所占比重较大;小型矿山企业无证开采行为时有发生。群众反映强烈,不利于社会稳定和经济建设的顺利进行。土地违法案件被查处后,申请强制执行难。国土部门从2005年以来,先后向县人民法院申请强制执行案件七个,至今没有强制执行一件,法律法规的支持也显得苍白无力,尤其是没有赋予强制执行权力,使很多违法案件的处理最后以补办用地手续了事,对查处违法案件造成了较大的负面影响。
    2、国土资源管理队伍和管理水平亟待提高。当前,泗洪县国土资源队伍素质从总体上说是好的,是吃苦耐劳的。但在新的形势下,依然存在依法管理的经验不多,意识不强;特别是严把土地“闸门”,参与宏观调控的知识不多,经验缺乏;依法行政、依法管理的经验欠缺的现象,提高队伍素质的问题亟待解决。另外,国土资源部门承担的任务和面临的形势,充分运用土地“闸门”参与宏观经济调控,这是一个全新的课题。过去,国土资源管理只是技术、业务上的管理,如供地,计委立项、规划选址确定后,国土管理部门只要把征地程序办完就可以了。现在要参与宏观调控,整个程序要变了,国土部门成了一道闸门,“银根”与“地根”连在一起,要求国土资源部门要切实把握好宏观经济形势,懂调控的全过程,这就要求管理人员要尽快提高管理水平,把握参与宏观调控的脉络,研究和积累参与宏观调控的经验。
    3、管理体制还不够完善。参与宏观经济调控必须进一步完善体制,目前,该县土地管理虽然人事权上收了一级,但由于财权和物权仍归所在地政府管理,由此出现地方国土资源管理部门受到多头牵制、制约其难以充分发挥严格土地管理作用的根本因素。同时也导致地方人大常委会对其监督缺乏质询、调查、撤职和罢免等刚性措施或者已有的相关监督措施也没有用武之地,客观上拉大了土地管理中监督者与被监督者的距离。因此,参与宏观调控需要一个强有力的扶持系统,实现垂直管理就要排除各种干扰,加强抗干扰能力,使领导班子顺利地由“块”状管理变为“条”状管理,保证国土资源的各项管理工作更统一、更集中、更有力、更有效,更有利于耕地的保护和土地的开发利用。
    4、土地利用率不高。目前,由于现行土地使用费用低,导致外延开发成本较低,而旧城区改造费用高,因而在城市化进程中都是以外延性扩张为主,在建设用地面积急剧扩张的同时,忽略了存量土地的内部挖潜,造成土地利用率低。其次,建设用地布局不合理,土地经济效益就得不到充分发挥。许多工厂占据城区区黄金地段,污染严重且土地价值在经济上得不到充分体现,单位面积土地产出率低,土地资源没有得到优化配置。此外,盲目兴建开发区,造成大量土地闲置。如青阳镇戚庄工业园区现入园25个项目,占地面积436.98亩,容积率不到0.4,投资强度为35万元/亩,瑶沟工业园区现有项目20个,占地304.76亩,实际投资总额不到4000万元,投资强度为13万元/亩。
    三、针对存在问题应采取的主要对策
   
1、全面提高国土资源管理队伍整体素质和管理水平。面对树立和落实科学发展观、构建和谐社会的新局面,提高国土资源队伍和各级领导班子的整体素质和管理水平是参与宏观调控,保护耕地、提高开发利用水平的关键。在新的形势下,国土资源管理既涉及当前经济发展,更涉及协调、持续发展,还涉及城乡统筹协调、人与自然的和谐等诸多问题。在新形势、新要求和复杂多变的条件下,再也不能按常规走路,而应以改革的精神破旧立新,开拓进取。必须努力学习,研究新情况、新问题,武装思想,转变观念,探索新方法、新路子。在新形势下,没有高素质的管理队伍,就没有高水平的国土资源管理工作,就没有和谐社会的建立,就没有和谐、平安的泗洪,科学发展观也难以真正落实,党中央、国务院要求国土资源部门运用土地“闸门”参与宏观调控的任务也难以实现。参与宏观调控,对国土资源部门来说,是一个历史性变化,是国土资源部门目前的重要任务。要建立和完善参与宏观调控的新的运行机制、管理方式和指标体系,建立制度、探索方法和手段以及技术支持系统。面对人员素质参差不齐,特别是县(市)局和乡(镇)国土所处于国土资源管理的第一线,由于忙于应付繁杂的事务,有相当一部份人不懂宏观经济发展的规律和管理宏观经济的道理。因此,提高素质的问题就成为参与宏观调控最迫切、最现实的首要问题。要把提高队伍素质特别是提高各级领导班子的整体素质和管理水平作为深化改革的大事来抓,采取学习、培训、研究讨论、交流经验、互帮互学等办法来解决素质问题。要组织干部认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观,学习各种业务知识,提高技能技巧和办事效率。
    2、加大法律宣传及执法监察工作的力度。依法行政、依法管地,是国土资源管理工作的基础。要建立健全依法行政、依法管地的各项制度,夯实基础,使国土资源管理工作法制化、规范化、制度化。要在国土资源干部职工特别是全社会成员中树立和增强法律意识,真正使全体社会成员做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。查处违法用地的实践证明,违法用地行为来自社会,违法行为产生于对法律的无知,针对这一状况,要加大对全社会特别是广大农村进行法律宣传的力度,让《土地管理法》在全社会安家落户。要认真总结了“四五”普法的经验,采取多种形式特别要采取那些群众易懂易学而又喜闻乐见的宣传形式,向农村群众宣传有关法律法规。充分利用每年的“地球日”、“土地日”和法制宣传日进行集中宣传,特别要注重抓住典型案例以案说法,增强农民的法律意识。
    3、大力开展集约节约用地,提高土地效益。发挥土地潜力的关键在于准确地把握集约利用土地的概念,要从实际出发,增加对土地的投入,增强土地的建筑密度和容积率,提高土地的利用强度,增大土地产出。要坚持开源节流,用科学发展观认识和处理土地问题,努力做到科学用地、合理用地,努力在内涵挖潜上下功夫,合理利用每一寸土地,充分利用好有限的用地指标。做好做活土地挖潜文章,是管好和用好土地的前提,也是化解土地资源和经济社会发展矛盾的钥匙。为切实提高土地利用效率和产出效益,要适时提高项目用地准入“门槛”,集约用地指标达不到要求的项目一律不予供地或核减用地。同时鼓励各类园区集中建造和使用标准生产厂房及生活设施,鼓励企业建造多层厂房,充分利用“地上”和“地下”两大空间,提高用地的容积率。对那些低效益、低水平、高污染的项目,该局将及时进行清理,实施“腾笼换鸟”,让位那些高效益、发展前景好的大项目;对批多用少、占而不用的土地,将坚决依法收回后重新配置。这是发挥土地潜力,提高全县经济的综合实力,促进地方经济社会协调、持续发展的有效途径。
    4、学习实践科学发展观,为地方经济社会发展提供有力的用地保障。发展是党执政兴国的第一要务,也是利用土地闸门参与宏观调控和开发利用的根本目标。对国土资源管理部门来说,实现这一目标的根本途径就是提供用地保障。一是树立全局观念。国土资源管理的工作要服从、服务于地方经济社会发展的大局,坚决支持发展经济,但决不能把“节约”当作“制约”,把“调控”当作“瓶颈”,要把思想统一到依法用地、依法保障上来,统一到科学用地、合理用地、集约用地上来,保证国家的调控措施落到实处。二是要坚持基本国策,把好“闸门”。要从保护耕地特别是保护基本农田出发,尽量不占或少占耕地,非占不可的要坚持占一补一、未占先补的原则,保证耕地总量平衡。三要认真学习和研究宏观经济规律,掌握宏观调控的方法,懂得宏观调控的道理,自觉地运用土地闸门,有效地参与宏观调控,当好地方政府的助手和参谋。四是要坚持依法行政、依法管地,严格按程序办事,确保供地工作法制化、程序化、制度化、规范化,要增强用地服务意识,提高审批效率,缩短办事周期,确保重点项目用地。五是建设用地供应必须坚持“从严从紧,有保有压”的方针,促进经济结构的调整和优化;保障节约集约资源的重点项目,压缩耗能高、浪费资源的重复建设。要以科学发展观为指导,正确处理保障发展与保护资源的关系,在实现科学发展中保护资源,在保护资源中促进科技发展,实现保护与发展的双赢。

 

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