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摸清土地资源家底必须树立科学发展观

2008-07-08      来源:资源网     作者:岳喜涛
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    为认真贯彻国务院通知精神,全国第二次土地调查工作自2007年7月开展以来,各地积极行动,成立组织机构,加强领导,筹措资金,强化业务培训,保障土地二次调查工作顺利开展。开展第二次土地调查工作,必须树立科学发展观,以科学发展观为统领,全面贯彻和实践科学发展观。土地是经济社会发展的基础性资源。任何时候搞建设谈发展,都必须立足于其土地资源的基本现状。随着经济社会的快速发展,城乡面貌日新月异,原有的土地信息已越来越难以满足新形势的需要,导致土地管理决策难、规划难、执行难等诸多问题,掌握真实准确的土地基础数据已成为当务之急。进一步查清土地资源状况,摸清查实土地资源数据,各级政府要高度重视,强化措施,积极推进第二次土地调查工作。切实加强土地管理,充分发挥第二次土地调查成果在经济社会科学发展中的积极作用,促进经济社会更好更快发展。

    一、树立科学发展观,充分认识开展第二次土地调查的重要性和必要性

    开展土地调查,是加强和改善宏观调控、保证国民经济平稳健康发展的重要前提。当前,土地管理成为参与宏观调控的十分重要的手段之一。而土地调控政策是否科学、有效,全面、准确的土地数据是关键。通过土地调查,全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布,掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布,是政府科学决策,贯彻落实国家宏观调控政策,确保国民经济持续、协调发展的前提条件,也是挖掘土地利用潜力、实现城乡统筹、大力推进节约集约用地的基本前提。

    开展土地调查,是保障国家粮食安全、维护农民权益、统筹城乡发展、构建和谐社会的重要内容。我国人地矛盾十分突出,保护耕地是国家基本国策。开展第二次土地调查的首要任务就是查清每一块耕地和基本农田的面积、位置和保护情况等,明确耕地和基本农田“红线”、“高压线”的位置,为落实最严格的耕地保护制度创造条件,为保障国家粮食安全、维护民族发展根基奠定基础。通过开展第二次土地调查,全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况,及时调处各类土地权属争议,全面完成集体土地所有权登记发证工作,依法明确农民合法土地权益,从而有效地保护农民利益,维护社会和谐稳定,统筹城乡发展。

    开展土地调查,是实施最严格的土地管理制度、大力推进土地节约集约利用的迫切需要。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定,“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有量责任目标考核的依据”,“新增建设用地有偿使用费缴纳范围,以当地实际新增建设用地面积为准”。要求必须全面、准确掌握耕地、新增建设用地实际情况,必须及时、快速获取各类土地数据。查清全国各类土地利用现状,获取地块的土地利用基础数据和图件,是科学编制土地利用规划、城乡规划和制定年度计划,有效实施土地用途管制,严格落实各项耕地保护措施,确保土地资源节约集约利用的根本依据。

    二、树立科学发展观,以土地管理政策指导开展第二次土地调查工作

    改革开放以下,国土资源部门管理工作越来越受到各方面重视,国土资源部门在推进经济社会可持续发展中起到积极的作用。1984年-1996年我国开展了第一次全国土地利用现状调查,全面查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布,权属和利用状况等土地资源家底。为保持成果的现实性,从1996年起我国每年组织开展一次土地变更调查工作。土地详查和土地变更调查成果,为编制国民经济和社会发展计划、制定有关政策、科学决策等提供了重要依据。随着社会、经济的快速发展,现有土地调查成果已难以全面满足新形势下经济宏观调控和国土资源管理的客观需要。2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号),明确提出了“启动新一轮土地调查,保证土地数据的真实性”。2006年12月,国务院下发《关于开展第二次全国土地调查的通知》(国发【2006】38号),决定自2007年7月1日,开展第二次全国土地调查。

    开展第二次土地调查的目的主要是全面查清土地利用状况,掌握真实的土地基础数据,建立和完善土地调查、统计和登记制度,实现土地资源信息的社会化服务,满足社会经济发展及国土资源管理的需要。开展第二次土地调查,掌握真实、准确的土地数据,是全面贯彻落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会,促进社会经济全面、协调、可持续发展的客观要求;是推进城乡统筹发展,保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益等工作的重要内容;是编制国民经济落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定,提高政府依法执政能力和实施最严格耕地保护制度的根本手段。

    三、树立科学发展观,以科学技术手段开展第二次土地调查工作

    要准确把握二次土地调查的四项主要任务:一是农村土地调查。农村土地利用现状调查和农村土地权属调查,要逐地块实地调查土地的地类、面积和权属,掌握各类用地的分布和利用状况,以及国有土地使用权和集体土地所有权状况;二是城镇土地调查。调查城市、建制镇内部每宗土地的地类、面积和权属,掌握每宗土地的位置和利用状况,以及土地的所有权和使用权。三是基本农田调查。依据基本农田划定和调整资料,将基本农田地块落实至土地利用现状图上,掌握全国基本农田的数量、分布和保护状况。四是土地调查数据库及管理系统建设。建立国省、市(地)县四级集影像、图形、面积和权属于一体的土地调查数据库及管理系统。坚持正确的技术路线与方法,科学推进第二次调查工作。

    1、技术路线

    围绕第二次土地调查总体目标和主要任务,农村土地调查按照土地调查技术规程,充分利用现有土地调查成果,采用无争议的权属资料,运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通讯等技术,采用内外业相结合的调查方法,形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程,获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息,建立连通的“国家━省━市━县”四级土地调查数据库。

    城镇土地调查,严格按照全国城镇土地调查的有关标准,开展地籍权属调查和地籍测绘工作,现场确定权属界线,实地测量界址和座标,计算机自动量算土地面积,并以调查信息为基础,建立城镇地籍信息系统。

    2、技术方法

    (1)以航空、航天遥感影像为主要信息源

农村土地调查将以1:1万比例尺为主,充分应用航空、航天遥感技术手段,及时获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像,包括航空、航天获取的光学及雷达数据,以实现在较短时间内对全国各类地形及气候条件下现势性遥感影像的全覆盖;采用基于DEM和GPS控制点的微分纠正技术,提高影像的正射纠正几何精度;采用星历参数和物理成像模型相结合的卫星影像定位技术和基于差分GPS/IMU的航空摄影技术,实现对无控制点或稀少控制点地区的影像纠正。

    (2)基于内外业相结合的调查方法

    农村土地调查以1:1万主比例尺,以正射影像图作为调查基础底图,充分利用现有资料,在GPS等技术手段引导下,实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查,并详细记录,绘制相应图件,填写外业调查记录表,确保每一地块的地类、权属等现状信息详细、准确、可靠。以外业调绘图件为基础,采用成熟的目视解译与计算机自动识别相结合的信息提取技术,对每一地块的形状、范围、位置进行数字化,准确获取每一块土地的界线、范围、面积等土地利用信息。

    城镇土地调查以1:500比例尺为主,充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段,开展大比例尺权属调查及地籍测量,准确确定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽可能采用解析法。

    (3)基于统一标准的土地利用数据库建设方法

系统整理外业调查记录,并以县区为单位,按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范,逐图斑录入调查记录,并对土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结,形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地利用数据库。

    以地理信息系统为图形平台,以大型的关系型数据库为后台管理数据库,存储各类土地调查成果数据,实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其它非空间数据的一体化管理,借助网络技术,采用集中式与分布式相结合方式,有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求,采用多时序空间数据管理技术,实现对土地利用数据的历史回溯。另外,由于土地调查成果包括了土地利用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等,数据量庞大,记录繁多,采用数据库优化技术,提高数据查询、统计、分析的运行效率。

    (4)基于网络的信息共享及社会化服务技术方法

    借助现有的国土资源信息网络框架,采用现代网络技术,建立先进、高速、大容量的全国土地利用信息管理、更新的网络体系,按照“国家-省-市-县”四级结构分级实施,实现各级互联和数据的及时交换与传输,为国土资源日常管理提供信息支撑。同时,借助现有的信息网络及服务系统,依托国家自然资源和空间地理基础数据库信息平台,实现与各行业的信息共享与数据交换,为各相关部门和社会提供土地基础信息和应用服务。

    四、树立科学发展观,强化措施扎实开展第二次土地调查工作

    县级政府要成立第二次土地调查领导小组和办公室,领导小组为总指挥机构,办公室负责土地调查工作的具体落实。统一领导,统一部署,统筹安排全土地调查工作;领导小组办公室是一个协调机构,既要协调上下,保证政令畅通;又要协调左右,保证工作平衡发展;还要协调内外,要结合本地实际处理好政策、法律、技术、业务等方面的问题。

    (一)要明确乡镇有关单位工作任务。一是做好宣传发动工作,把土地调查对经济社会影响的重要性宣传到每家每户每个人;二是落实二次调查的工作责任,有专门负责人;三是配合实地调查。负责好本单位和城区系统单位的土地权属界线指界、签章等工作;四是负责本系统土地调查的数据核查,分析工作底图与实地调查结果的误差,保证土地数据的现势性、准确性、真实性;五是开展自查,向土地调查办公室提供土地调查的相关基础资料,按时汇总数据;六是参与处理有关权属问题;七是如实上报违法用地问题。

    (二)加强部门配合。第二次土地调查,涉及到千家万户,每一个行业和部门,每一个社会层面的权益,涉及到过去和现在发生的用地行为,情况千差万别,土地权属、经济关系和法律关系的变化情况比较复杂,可以说比过去已经开展的农业普查、经济普查,工作量更大,难度更大,要互相支持,通力配合。

    领导小组成员单位是这次调查的关键部门。财政部门要确保二次调查经费落实到位,国土资源局要组建专业技术人员负责此项调查工作,建设局、水务局、农林局、交通局、民政局、发改局、水产局、统计局、环保局等各部门要保证、及时准确地提供土地调查相关数据资料。各乡镇和相关部门单位主要负责同志对此项工作负全责。对在调查中出现不支持、不配合现象,要追究领导责任。对于未按规定完成土地调查任务的单位,县政府要追究责任。每个单位除了有分管领导,还要有专人具体负责,各单位要落实一名联络员,联络员要对工作负责,工作作风踏实,熟悉情况。另外从基层国土资源所抽业务人员集中在土地调查办公室办公,重点保证第二次土地调查工作的进度和质量。

    (三)明确工作责任。数据的真实性是这次土地调查的生命线,这次调查实行分级负责制,调查工作分标段进行。实地调查和权属指界以乡(镇)、村、组为行政单位分级负责,数据由下而上汇总;权属纠纷调处,原则上本级政府处理。涉及到同级政府之间的权属问题,由上级政府处理。调查经费和物资保障方面的工作,由财政局负责协调;数据统计和分析方面的工作,由国土资源部门会同县统计部门负责处理。调查中发现的违法用地行为,要依法予以查处和纠正。各乡镇调查数据的真实性由政府领导负责,部门调查的数据由行业主管部门负责。任何单位、个人都不得擅自更改、编造虚假数据,不得瞒报违法用地。

    (四)加大督查力度。这次土地调查的工作量非常大,情况又很复杂,各部门、各乡镇要根据工作总体安排,加强对土地调查工作的调度和检查,确保每个阶段工作任务不拖后腿。土地调查办公室要组织对土地调查的业务、技术进行指导,督促检查工作进度和工作质量。督促检查要采取有力措施:一是每一阶段工作,由土地调查办组织预检,预检不合格的不能转入下一阶段的工作。二是要建立部门联系会制度。部门联系会由土地调查办公室组织召开,经常通报工作情况,沟通信息。三是要编发土地调查工作简报,及时推介工作经验,传达上级精神,并对土地调查进行法律、政策、业务和技术方面的指导,以推动第二次土地调查工作平衡发展。

    (五)搞好调查研究。土地调查是一项系统工程,法律性、政策性、业务性、技术性都很强。特别是在新形势下的土地调查,任务目标比第一次调查更丰富,技术手段更先进,仅靠过去的经验是不够的。各乡镇、各部门要定期将本单位的工作进展情况和工作计划以书面形式报第二次土地调查领导小组办公室。要结合实际,认真研究分析问题和解决问题。在国务院、省、市的正确领导下,有政府的重视和支持,由各部门的积极参与和通力配合,有国土资源系统干部职工的共同努力,一定能够出色地完成第二次土地调查各项工作任务。

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