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改变传统观念 实践科学发展观

2008-06-29      来源:资源网     作者:唐银亮
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    党的十六届三中全会提出的科学发展观是指坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的科学之处在于改变了人们以往那种“唯GDP”、忽视自然承受能力和生态问题,建立在“官本位”思想之上追求经济和社会发展的粗放型增长模式,是党对社会主义经济社会发展规律认识上的一次升华。改革开放三十年来,我国的经济社会发展已迈进了一个新的关键发展阶段,但资源相对不足和环境日益恶化的现实形势却成了严重制约社会持续发展的两大瓶颈。作为管理着我国社会发展后备资源的国土资源系统更应该以科学发展观指导实践工作,为我国全面建设小康社会提供有力的资源保障。笔者在此以科学发展观的内涵为基础,结合所了解的国土资源系统的实践工作,从改变观念方面对国土资源系统如何更好地实践科学发展观提出了一些浅见。

    一、改变以往单一的职权主义“官本位”观念,树立以职权服务人民,以职责约束自身的权责统一的“民本位”观念,切实做到“以人为本”。

    1.1单一的职权主义“官本位”观念

    行政职权是行政主体依法享有的进行国家行政管理的支配力。行政机关由于被赋予了强制性、单方性和法定性的行政权能而使得行政机关不自然地产生了一种对于行政相对人的优越感和优益性。作为代表国务院管理着全国经济社会赖以生存所需资源的国土资源系统,其作为行政机关而对于其他行政相对人的优益性更为明显。理论上,行政职权与行政职责不仅具有不可分割性,还具有密切的对应性。如果说行政职权与行政职责的不可分割性是一种“质”的关系,那么,他们之间的对应性便是一种量的关系。其对应性表现在,有多少行政职权便必然也应该有多少行政职责,反之亦然。然而现实却并不如此,一方面,是因为行政职权的“显”性和行政职责的“隐”性不平衡;另一方面,行政职责的监督主体的“兼职”性和非正当性无法抗衡行政职权的行使主体的“全职”和正当性。国土资源系统更因为掌握着稀缺的国土资源而使得“利”和“权”自然结合在一起。特别是近年来,土地和资源的紧缺便是诱发大量的受贿犯罪的客观原因。一些单位或个人为了取得土地的使用权,矿产资源开采权并能得到及时地办理各种审批、确权等手续,采取以请吃、给好处费或利用各种方式,对有审批权限的负责人或是具体经办人发起“进攻”,刚开始,有关人员对这一不正当现象还能予以阻止,但随着时间的推移和“进攻”力度的加大,一些受利益驱使、经不住诱惑的人员由当初不接受这一现象,变为“半推半就”,甚至到后来就习以为常。权力逐步演变成“权利”,成了“以权谋利,以权谋私”的工具和手段,“官本位”的思想也由此形成和蔓延。

    1.2职权与职责相统一的“民本位”观念和要求

    在赋予了具有强制性的行政职权和行政机关执行单方性的行政行为时,用权就成了一个关键问题。权力由代表民意的立法机关制定的法律所赋予,最终需要用到为民服务的实事上,“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的“民本位”思想就是这一要求的最好体现。国土资源系统所具有的权力多为行政许可权、行政审批权以及包含着行政处罚,行政强制和行政收费的行政执法权。任何权力只是相对的,而绝对的权力将会导致腐败或犯罪。因此,应弱化职权和加强职责来加强对权力的监督和制约:

    首先要将过多的利益重大性权力市场化,削减权力。就是要坚决取消那些与社会主义市场经济不相适应的各种权力。比如土地审批环节过多,就容易导致权力滥用,在很大程度上潜伏着利用审批权力谋私利的可能性,为滋生腐败或犯罪提供空间和土壤。此外,加强资源性资产市场建设,运用市场方式配置资源和资产。加强土地、矿业权市场的建设和监管,让权力与利益脱钩,与责任挂钩;发挥市场中介机构在资源市场中的作用,要让土地直接进入市场进行交易,让土地使用权和矿产开采权交易等由市场中介专业机构经估价拍卖、招投标等市场化方式完成,杜绝领导干部“饭桌上定价,娱乐场所拍板”等。

    其次要分解权力,加强行政系统内部监督。国土资源系统是行业权力垄断性部门,对于系统内过分集中的权力进行分解,使得彼此之间相互监督。如实行国有土地资源审计制度,对各级部门掌握的国有土地资源等实行价值审计,年度核查和不定期核查等。既要有上对下的级别审计监督,也要有同级部门之间的监督。此外,实行人员轮岗制度。是对一些重要岗位人员进行定期或不定期的人员轮岗,从机制上解决问题。实行人员轮岗制度,一方面可以预防行业腐败和职务犯罪的发生,另一方面又能增强系统内部工作活力。

    再次是要将职责量化,细化,制度化,制约权力。相对于行政职权的“显”性,行政职责的“隐”性在现实行政管理过程中弊端重重。行政机关缺乏相应的职责考核机制,责任追究机制。而我国行政法规定的责任制度又过于原则和笼统,且由于问责究责主体的缺位更使得行政职责被虚化。国土资源系统的行政职权又过于具体化和隐性化而使得责任不易被察觉和追究。如宅基地用地审批,企业用地审批等。因而,应将这些行政行为过程的违法违规可能性和追责途径于以公开,让行政相对人监督有理有据。如浙江省2006年就出台了《浙江省国土资源厅行政执法单位及职权依据》、《浙江省国土资源系统行政执法职能及法律依据》、《浙江省国土资源厅主要行政执法事项工作流程》,这不仅让各地方国土资源系统有法可依,也让行政相对人办事有章可循。此外还出台了《浙江省国土资源系统行政执法责任制规定》、《浙江省国土资源系统行政执法责任制考核办法》、《浙江省国土资源系统行政执法责任事项分解表》,并附有可供参考的《浙江省国土资源系统依法行政工作(行政执法责任制)考核内容和评分细则》,这一系列的规定和办法不仅规定了执法监察主体和责任处,更具体化了执法责任追究制度。值得借鉴和参考,其关键之处就在于将这些规定和办法落实到地方公开,让行政相对人了解并监督地方国土资源系统切实做到依法行政,各负其责。

    此外要将权力置于行政相对人的监督下,公开权力。就是要把将国土资源系统的行政职权向社会公开,让权力在阳光下行使,增强权力行使的透明度。国土资源系统在大多行政相对人看来总是盖着一层神秘面纱,特别是许多地方国土资源管理机关。虽然国土资源系统是代表国家行使管理国土资源的权力,但他们管理的对象即国土资源最终还是由国家代表人民所有。因而,各级国土资源系统有义务将其管理的国土资源状况予以向最终主体即行政相对人公开,向人民公开。因而国土管理系统要进一步完善政务公开制度,实行窗口办公,窗口办文;更要建立健全及落实公开行政许可以及行政审批的受理、审查、告知、听证以及评估评价制度。

    1.3“以人为本”的“民本位”的观念体现和要求

    形成权责统一的“民本位”观念最终要通过“以人为本”来实现。“以人为本”是科学发展观的核心,就是要以广大人民群众的根本利益为出发点,让广大人民群众共享发展成果。

    这就要求国土资源系统在实践的行政管理工作中不仅要以保障和支持经济发展为己任,更要让资源分配达到相对公平。不仅要以地方政府所关心的地方经济的发展、企业等经济组织的发展为本,与此同时,更要以失地或少地的“弱势群体”的发展为本,让这些“弱势群体”获得相对公平甚至优越的资源条件来获得自身的全面发展。具体来说:

    首先,要严把“土地审批”阀门,防止圈地热,保障农民的用地权益。严格征收征用标准,杜绝重大违法违规拆迁事件,保证被征地用户和农民的生活水平不因拆迁而受损。同时要保证广大农民赖以生存的耕地承包经营权,坚决杜绝耕地占用,开挖等不合法不合理的用地行为。

    其次,要主动配合地方基层政府,特别是对于南方一些偏远的丘陵和山区的小村小组,优先和优惠安排迁村进镇的土地。目前在南方以及西南等一些山区稀散的小村,仍然过着与世隔绝的生活,而对于加强与外界的联系和沟通还得从修路等高成本工程开始,对此,地方土地资源管理部门应主动配合地方政府搞好搬迁用地安排并保证失地村民的用地补偿。

    再次,要主动为因地震、洪水等遭受自然灾害而失去基本住宅用地和耕地的民众安排用地,优先保证和安排灾民的灾害住宅用地和恢复性生产用地,做到“特事特办”。

    二、改变以往注重国土资源数量控制的片面管理观,形成既重国土资源数量控制,更重国土资源效益提高的“全面”管理观

    我国土地资源总量大,但人均占有土地少,人均占有耕地更少;土地类型多,但山地多于平地;土地资源的地区分布不平衡,耕地资源总体水平差;难以利用的土地资源面积大,后备土地资源潜力不足,特别是耕地后备资源不足;土地资源利用程度低,土地浪费严重,人地矛盾尖锐。对此,1998年8月29日,九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的《土地管理法》,规定:“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地是我国的基本国策”,首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位,这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位,而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。总体上,我国对土地利用特别是耕地利用方面执行了严格的数量控制政策和“十分珍惜”的国策。然而,“资源节约型”社会的建设不仅包括资源利用的量方面的总体节约,更包括资源利用效率的提高带来的质方面的部分节约。我国在土地利用效率方面却缺少制度层面和法律层面的制约,忽视了从“质”的方面提高土地的集约利用效率,“合理利用”的国策要求被忽视。

    “合理利用”既包括数量方面的合理,也包括利用用途方面的合理,但更包括利用效率的合理。土地有限,这一特性要求人类必须科学利用土地,努力提高土地的产出效益,以有限的土地创造更多的物质财富,满足人类日益增长的物质需求,集约用地,以最小的土地消耗,实现产值利润的最大化。同样,我国在能源矿产等资源管理方面也存在忽视利用效率的问题,注重开采数量的控制,却忽视矿产资源的合理利用。矿产资源合理利用,主要是指在矿产资源的实际蕴藏量与实际采出量、选出量之间确定一个合理比例,高出这个比例,就是对矿产资源的节约;低于这个比例,就是对矿产资源的浪费。以往资源开采的指导思想出现过失误,造成了资源的过度开采,矿产资源浪费严重,而且资源的产出率、回收率和综合利用率、污染、破坏生态环境等问题,严重制约了国民经济和社会的全面协调及可持续发展。因此,国土资源管理部门应改变以往的片面重视数量控制的管理观念,形成国土资源总量控制与国土资源的集约和综合利用效益并重的观念。具体来说:

    首先,加强现有的土质退化、水土流失、土地荒漠化和土地沙化等方面的治理力度,减少现存可利用地的损失;加强治理土壤污染和耕地抛荒等损害耕地利用效率的行为,保障农用基础公共项目建设用地,如农村水利和乡村公路建设用地,提高农村耕地利用率;加强建设用地等非农用地许可和审批过程中的利用规划和利用效率方面的监督制约,提高城市和郊区等非农用地的集约利用;加强城市规划和农村土地利用规划之间,总体土地利用规划和具体规划之间的协调。

    其次,改变以往严格控制资源开采量和重视寻找矿产资源,轻视合理利用矿产资源的观念,形成既重视开采量的控制又重视采矿和用矿过程中的高效集约利用。在批准开采矿产资源时,就要明确合理利用矿产资源的标准,即明确和强制执行蕴藏量和采出量、选出量相对的比例,加强矿产资源的利用监控。

    再次,在以后的《土地管理法》和《矿产资源法》的修改过程中,增加提高土地利用效率和矿产资源利用效率方面的内容,并增加相关可操作性规定。

    三、改变以往的国土资源在于为经济发展服务和提供后备力量的观念,形成国土资源既为经济发展提供资源支持,又为社会进步保障和改善发展环境的“协调”发展观

    中国长期以来遵循了增长优先的发展战略,这一发展战略在特定历史条件下对促进中国经济发展起了很大推动作用,但与此同时也付出了很大的资源环境代价。“唯GDP”模式带来的对国土资源的掠夺式开发和利用,使生态环境和自然资源破坏严重,许多自然资源日益减少,并面临枯竭的危险。水土流失严重,土地沙漠化迅速发展,草原退化,森林面积锐减,乱挖滥采、乱捕野生动物,生态环境被严重破坏,自然资源告急,保护自然资源和生态环境已刻不容缓。对此,党的十七大报告提出了建设“资源节约型,环境友好型”两型社会的绿色发展之路。然而以往,国土资源被片面的理解为促进经济发展的生力军,却忽视了它们在保护环境方面的重要性。在利用其经济价值的同时,忽视了其生态保护价值。例如,我国的土地分区系统的一大特征就是它主要以人类为中心。土地被划分为三类:农用地(如耕地、林地、草地、农田水利用地等),建设用地(如建筑物、构筑物的用地,城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等),未利用地。“未利用地”是指农用地和建设用地以外的土地。未利用地包括沼泽地,盐碱地,沙地,裸地,裸露山石地。这些土地之所以划为未利用地是因为它们的经济价值不高。笔者认为这些未利用地不应给予那些有能力让它们产生经济价值的人免费使用,因为这些未利用地蕴涵着极高的生态价值。

    此外,在矿产资源开发方面,注重探矿和采矿,注重矿产资源的初次利用,而忽视开采过程中的生态环境保护和恢复性建设,忽视了矿产资源初次利用之后的回收利用和利用率的提高,这种唯经济利益的破坏性开采和粗放式的利用不仅耗竭了矿产资源,还对环境和生态造成重大影响。矿产开采直接产生的地质灾害种类很多,诸如崩塌、滑坡、地面沉陷、地裂缝、煤层自燃、煤矸石自燃、水土流失、土地沙化、尾矿库溃坝、瓦斯爆炸、矿井突水等。而每一次灾害都可能造成巨大的生命财产损失。矿产开采产生的生态环境污染更是防不胜防,诸如矿山“三废”造成的地表水和地下水的污染,造成的土地、植被及大气环境的污染,以及由污染引发的各种生态环境疾病,危害更大。2006年国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。《决定》明确提出要充分认识做好环境保护工作的重要意义,把环境保护摆上更加重要的战略位置,经济社会发展必须与环境保护相协调。要用科学发展观统领环境保护工作,建立和完善环境保护的长效机制,加强对环境保护工作的领导,切实解决突出的环境问题。作为国土资源管理部门,有必要做好多方面的协调:

    首先,既要重视可利用的土地资源的经济价值的利用,又要重视未利用或低经济价值的土地资源的生态价值的保护,做到土地资源经济利用与生态保护相协调。如开展全国性的土地污染调查,建立和逐步完善土地环境质量的综合标准;建立土地环境质量监测和评价系统;在指定区域为恢复和土地污染综合治理发展试点项目;加强对“五荒”的治理,在土地审批和拍卖“五荒”过程中要严格执行“谁开发,谁保护”的政策。

    其次,加大矿产资源保护管理力度,严禁和杜绝掠夺式生产的短期行为,使有限的自然资源得到合理开发利用。建立环保补偿机制。按照“谁开发、谁治理、谁补偿”的原则,强制建立和执行地质环境治理补偿机制、地质环境治理保障机制和责任追究制度等,确保治理规划方案和矿业开发同步实施。通过强制缴纳矿山治理保证金,确保及时开展环境治理和生态恢复,逐步形成绿色矿业体系。实施矿业资源有偿使用制度,所有矿种全部实施市场化运作,实行招拍挂。通过矿产资源的市场出让和有偿使用,使珍惜资源、节约资源、综合利用资源,也为各级政府开展地质基础性工作,矿业安全基础设施建设,环境和生态治理及恢复奠定基础。走矿产资源集约开采、高效利用和矿区生态环境恢复和保护的协调之路。

    再次,国土资源管理系统既要发挥自身在国土资源管理方面的主导地位和作用,同时也要注重加强和其他部门的协同作战,加强部门之间的协调。如在土地退化治理方面注重与农业、林业、水利、环保等部门的主导和协调作用;在打击非法占用耕地和非法采矿等方面加强与公安、司法等部门的协调。

    四、改变以往单一的现存用量控制观,形成用量控制与存量盘活并重的“可持续”发展观

    人多地少的国情要求我们必须减少占地,而经济的发展又必然要占用一定的土地。经济的发展离不开资源的支持,而资源的开采必将减少有限的资源储备量。这两对关系着可持续发展与人民福祉的矛盾如何解决成了经济发展过程中的必须解决的难题。科学发展观的第一要义是发展,我们不能过多的控制国土资源的利用数量而限制经济发展所必须的物质条件。以往,我们过多的将资源的保护立足于量的控制和保护之上。自2003年以来,国家对土地的占用进行了严格控制,虽然取得了较好的效果,但就全国范围看效果不甚明显。许多地方还存在着不少急需解决的问题,包括认识上的问题,是坚持可持续发展、科学发展,还是以牺牲农民的利益、牺牲环境和生态平衡为代价换取快速发展的问题;对此,国土资源管理部门不仅仅要重视现存用量控制,更要形成用量控制与存量盘活并重的“可持续”发展观。具体可以从以下方面考虑:

    首先,加强国土资源的集约利用,提高单位利用效率。如土地利用“向空中发展”,提高土地利用率。在有条件的地方逐步加快城乡一体化进程,并加强一体化过程中的居民住宅用地的集中规划,建立农民住宅集中居住区,减少农村分散用地。加快解决资源利用效率低,调查程度低和开发秩序不规范,减少粗放型开矿采矿和用矿过程中的资源损耗。

    其次,清理盘存,向“存量”要“增量”。即要进一步治理整顿土地市场秩序,加大耕地保护力度,遏制违法乱批滥占耕地的趋势,严格实施耕地占补平衡制度;全面清理房地产市场用地,对于违法违规建筑实施强制措施,保障经济适用房建设用地;全面清理各类开发区,压缩规划面积,特别是清理开发区内的荒废地和收回长时间闲置地;清理整顿政府违规征用征收用地,减少豪华办公大楼和形象政绩工程用地,保证惠民公益公共工程用地。

    再次,鼓励和支持提升资源开采和利用科技含量,调整优化产业和产品结构。严格市场准入,控制新上高消耗项目,遏制低水平重复建设。大力推广节能降耗生产技术工艺,坚决淘汰浪费资源的落后工艺、设备和产品。严格要求合理开发,综合利用,提高矿山回采率,保护优势资源。积极发展循环经济,利用好二次资源;立足国内市场资源开发,同时加强0国外资源合作开发力度。

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