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深化土地管理体制机制改革加大源头防腐治腐力度

2012-05-09      来源:机关党委     
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深化土地管理体制机制改革

加大源头防腐治腐力度

北京督察局三室

一、在土地管理领域中容易滋生腐败问题的重点环节

一是改变土地利用规划。土地利用总体规划是政府依照法律规定在一定的规划区域内,依据国民经济和社会发展规划、各项建设对土地的需求以及土地供给能力,确定和调整土地利用结构、用地布局的总体部署。但在实际操作过程中,“人情地”、“关系地”和“权力地”等改变土地规划的现象时有发生,一些不法商人买通地方政府部门的工作人员,擅自改变规划用地,使原有的土地大量增值,从中攫取高额利润。

二是行政审批透明度不强,人为操纵,违法审批。审批的过程就是行使权力的过程,而在这个过程中由于对政策法规理解的不同,由于程序方面制约不够,审批者有很大的操作空间,一些人由于私欲膨胀,利用审批权索贿受贿,给腐败行为留有一定的空间。有的政府或土地管理部门违犯土地管理法律法规,将本应以出让方式供应的土地,采取划拨方式供应,擅自扩大划拨用地范围,划拨用地变性使用,非法入市,造成国有土地资产大量流失,不法分子从中收受贿赂。大量事实说明,正是那些不规范的土地审批行政行为,给那些贪污受贿的公务人员和非法牟利的单位和个人带来了可趁之机。将不应批的土地批出去,甚至和用地者串通一气,帮助其弄虚作假,欺骗上级,双方从中非法获利。

三是土地征用费、配套费的减、缓、免。为了获取最大的利益,少数投资商千方百计拉拢、腐蚀领导干部,要求获得土地征用费、配套费的减、缓、免,严重损害国家、集体和群众的利益。有的政府工作人员乘企业改制之机,以支持企业发展为借口,乱批条子,随意减免改制企业应上缴政府的土地出让金,使一些企业或个人发国有资产之财,个别政府工作人员从中进行权钱交易。

四是土地招拍挂的实施过程中,规避市场,倒买倒卖,暗箱操作。在国有土地出让中,国家对建立和完善国有土地使用权出让制度出台了一系列的规定,但仍有少数领导干部违反规定干预和插手经营性土地招拍挂,有的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,严重违反国有土地公开、公平、公正原则。一些地方违背市场规律,违反土地市场公开化原则,将本应招标拍卖的经营性用地,采取协议出让方式,擅自确定土地使用权出让价格、面积和年限,“有价不按价”,“交易有场不进场”,“条子”、“电话”显神通,不法分子从中捞取好处费。在一些地区,那些有“本事”弄到土地的“炒家”便勾结贪官们纷纷忙着批地,他们把土地从农民手中低价征得,再高价投放市场,不法奸商和腐败分子趁机捞足这征地前后的巨额差价。

五是土地整理、中低产田改造。最近几年,国家对土地整理、中低产田改造投入了大量资金,对提高土地利用率和产出率,改善生产条件和生活条件发挥了重要作用。以上项目从立项、规划设计、施工、监理、验收等环节,国土部门可以说既是裁判员又当运动员,如果监督工作跟不上,都可能发生腐败。

六是土地评估。随着中介机构的脱钩改制,土地评估机构从国土资源管理部门分离出来,赋予了中介机构独立的土地评估权。由于缺乏有效的监管和约束,一些中介机构受经济利益的驱动,在国有土地使用权出让和国有企业土地使用权转让抵押评估过程中,相互串通,故意高评或低估,牟取不正当利益。在一些地方,政府为了招商引资以地生财,往往忽视土地的价值与价格,故意压低地价,地价起点失常。一些别有用心的人,为了一己私利,在地价评估确认中不按程序办事,将出让土地价格低估,将抵押土地价格高估,给国家造成巨大损失,扰乱了正常的市场秩序。

七是土地执法、发证。近年来,随着国家对土地管理力度的逐步加强,土地执法权力也日趋加大,执法中的自由裁量权也逐渐增大。在土地违法案件处理中,办案人员接受宴请和贿赂,不依法办事,大事化小,小事化了,以罚代法,以罚代处,使土地违法者逃避法律的制裁。但土地执法行为仍然存在着一些不尽规范的地方。有些违法用地,通过处罚的形式,可以使非法变成合法,个别执法人员从中贪赃枉法,损害国家的利益。

八是征地补偿费分配。一些地方盲目违法圈占土地搞“形象工程”、“政绩工程”,他们侵害农民的利益,压低应该付给农民的征地补偿费,村组层层克扣应该付给农民的征地补偿费,有的拖欠、挪用甚至贪污征地费。

二、当前土地管理领域滋生腐败的主要原因

土地领域发生腐败的原因是多方面的,既有体制机制制度上不健全不完善的原因,也有监督管理不力的原因,更有自身思想蜕变等诸多因素。归纳起来主要有以下几个方面。

第一,土地供应及土地价格双轨制的存在使不法分子有机可乘。与前些年商品供应价格双轨制一样,当前在土地使用制度转轨的特殊时期,土地的供应也同时存在无偿划拨与有偿出让两种方式,与此相对应,地价问题上也同样存在双轨制问题,这就造成了土地批租中政策的“灵活”性太大,或者称之为政策性间隙过大。

第二,对土地这种特殊商品的属性研究不够。在社会主义市场经济条件下,土地必然要作为一种生产要素进入市场,但土地不同于一般的商品,它有其特殊属性。一是价格不稳定性,市区内同一块土地在不同时期和不同政策的情况下,其价格可能要相差几倍甚至十几倍,在实际工作中很难掌握。二是土地区位的独有性。土地虽然是一种商品,但和其他商品不同,世界上不会存在第二块同样区位的土地,这也是区别于一般商品的最主要的特性。因此土地商品之间的可比性较差。三是土地价格与开发成本的悬殊性。四是土地商品用途的广泛性。五是土地商品的投机性等等。这些特性决定了土地不同于一般商品,因此土地市场管理更具复杂性。如果政府及其有关部门对此缺乏深入细致的研究,不能很好地掌握其运行规律,制订不出符合土地市场运行特点的一系列具体政策法规,就很难发挥土地市场在配置土地资源中的基础作用,也容易形成滋生腐败的温床。

第三,土地交易市场化程度不高,出让方面还有很大的空间和漏洞。当前具有公平、公正、公开特征的土地使用权拍卖出让还不完全到位,很多应以拍卖出让的土地大多采取了挂牌和协议出让,有些土地是先占用,后走出让程序,人为操控出让程序,土地的真实价值不能得到充分体现,政府也难以实现土地收益最大化。

第四,土地市场管理法律法规尚不健全。市场经济是法制经济,土地市场更需要有健全完善的法律法规来进行规范和约束,适应社会主义市场经济需要的土地市场管理法律法规还很不完备,对土地市场管理缺乏刚性,政府在土地市场管理上存在薄弱环节。

第五,权力运行失去有效的监督。没有监督的权力必将产生腐败。综观土地领域发生的案件,不难发现它们都有一个共同的特别:权力失控,行为失范。有的地方政府不能树立正确的政绩观,零地价招商引资,未批先用,带头违法。少数腐败分子之所以忘乎所以,滥用权力,除了本人政治素质较差以外,客观上是对其权力的使用缺乏有效的制约和监督。

三、对预防土地管理领域腐败问题的对策建议

土地腐败问题的产生和发展,不仅造成了国有资产的大量流失,在人民群众中影响极坏,更为严重的是践踏了公平、公正、公开的市场经济原则,破坏了正在建立的社会主义市场经济秩序,如不有效地解决,任其蔓延发展下去,将会使我们的改革遭受巨大损失,付出沉重的代价。

1、严格执行土地出让制度。划拨土地非法入市就意味着国有土地资产的大量流失,就意味着国家法律法规失出了严肃性,就意味着刚刚建立的土地市场秩序受到严重破坏。划拨土地并不是不能入市,而是一定要通过合法途径补办好手续。按有关政策要求,原划拨土地中用于经营性用地的,必须到政府的有关部门办理有关手续,补交土地使用权出让金。对补缴出让金确有困难的,要明晰产权,进行登记,采取出让金挂账的方法,显示其价值。同时在新出让土地中,凡能按市场机制采取拍卖、招标形式的,一律不得采取协议出让的方式。市场出让行为必须真实规范,避免使市场出让行为流于形式。

2、要规范和创新土地审批行政行为。土地行政主管部门要政企分开、政事分开,依法监管国有土地资产,监管土地市场,制定土地市场准入规则、交易规则和竞争规则,充当市场公平竞争的“裁判员”。要规范管理,政务公开,将办事标准、程序、期限和责任等向公众和盘托出,有关建设用地信息、地价和土地登记资料等,要让人们享有充分的知情权。有关处置情况要尽可能公开,即使不便公开的,也要在决策前充分听取公众意见。要按照依法行政,强化权力制衡的要求建立健全集体决策制度,对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大问题,一律经过内部会审,实行集体决策,尽可能避免决策失误,杜绝少数人说了算。要解决好政府“越位”与“缺位”的问题。凡是市场能够有效配置资源的,坚决放开。对于市场失灵、市场机制不能正常发挥作用的,政府主管部门坚决实施有效管理,做到既不“越位”,也不“缺位”。

3、要按照宏观管理和微观操作相分离的原则,对现行的土地市场进行分解。即:政府每年下达年度增量用地计划指标,对农用地转用进行宏观控制,并由政府储备一定数量的建设用地;土地管理部门依法确定土地出让的具体数量、位置和出让方式;形成计划控制、宏观管理和具体操作三权分离的土地市场管理新格局,建立相互制衡、互相监督的土地市场管理运行新机制,健全建设用地总量控制、土地收购储备、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布的土地市场管理新制度,防止土地批租中腐败问题的产生。

4、要尽快对土地一、二级市场的管理进行专门立法,使土地交易市场纳入整个市场经济管理范畴之内。建议国家研究出台《中华人民共和国土地使用权交易市场管理条例》,使土地使用权交易有章可循,有法可依,纳入规范化管理,减少行政干预,防止某个部门或某个人独断专行。

5、要提高土地交易市场信息化管理水平。充分利用高科技手段,建立土地管理信息登记查询和公示制度,土地证书查验制度,实现土地市场管理的社会化、公开化,增加工作透明度,强化全社会对土地交易市场的监督,解决暗箱操作问题。

6、要严肃查处土地供应中的违法违纪行为。党政领导要严格自律,依法办事,要加大对土地审批和交易行政违法行为查纠力度。对于土地供应过程中,擅自批准协议出让国有土地使用权用于经营性项目的,非法低价(包括无偿转让)出让国有土地使用权的、在行政划拨目录之外划拨供应土地使用权的,以及领导干部违反规定插手土地批租出让的,对相关责任人员给予必要的纪律处分。对于低价出让土地,随意减免地价,挤占挪用土地收益,造成国有土地资产流失等触犯刑律的,要追究刑事责任,解决执法不严问题。

7、加强教育,增强廉洁自律自觉性。一要突出对领导干部的教育。要加强对党政领导干部的思想政治教育,教育他们树立科学的发展观和正确的政绩观,使科学发展观成为各级党委和政府推动经济社会发展的重要指导思想。正确认识和理解人与自然的关系,倍加爱护和珍惜国土资源,尊重自然规律,坚决制止掠夺性、破坏性开发利用国土资源的行为,维护人与自然资源相对平衡的关系。使各级党委和政府都能正确处理当前利益与长远利益,局部利益与全局利益的关系,在国土资源管理使用中,坚持立足当前,着眼长远,彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式,坚持走可持续发展之路。二要突出权力观教育。教育广大干部牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观,树立正确的权力观、地位观、利益观。当前,特别要抓好国土资源部颁布的行政为民“十项措施”和“五项禁令”教育,特别要突出对本系统领导干部和关键岗位的工作人员的教育。三要突出正反典型教育。要结合本系统在土地领域发生的违法案例,进行认真剖析,分析他们走向犯罪的主客观原因,并以此来教育广大党员干部,吸取深刻教训。这样可以起到震撼人心、事半功倍的效果。在搞好警示教育的同时,要认真总结和大力宣传本系统的先进典型,开展示范教育,弘扬正气,鼓舞斗志。

8、完善制度,形成规范的用权行为。 一要进一步完善国土资源管理法律制度。现行的国土资源管理法律制度由于历史的原因,有的还带有计划经济的痕迹。同时,与国家法律法规相配套的地方性法规和政府规章还不完善,影响了土地资源的合理开发利用。二要严格执行和不断完善土地使用权招拍挂制度。积极运用市场机制配置土地资源,发挥市场在防范土地领域消极腐败的积极作用。三要进一步扩大市场交易的领域和范围。能够进行市场竞争交易的,必须以市场的手段进行;可以创造条件进行交易的,要积极创造条件。凡涉及到土地领域的,如土地整理、高产农田建设、资源调查、地质灾害防治等工程项目都必须进行招投标。

9、强化监督,加强对权力的有效制约。一是积极探索对经营性土地使用权出让招拍挂工作有效的监督检查方式。二是加强对征地补偿费用发放的监督;三是加强对地价确定、土地整理、高产农田建设、地质灾害防治工程实施全过程的监督;四是加强对土地执法、发证补证工作的监督。

10、深化政务公开,提高权力运行的透明度。要规范行政审批,实行集体决策。要将国土资源办事制度、标准、程序、期限、责任向社会公开,各项土地行政管理信息、资料都要向社会发布。当前,要特别抓好国土资源听证制度的落实工作。通过实行这些公开的操作制度,接受社会及舆论监督,最大限度的减少和避免土地管理领域的腐败行为。

11、加大力度,严肃查处涉及土地的腐败案件。针对当前土地领域腐败现象,必须加大查处力度,严肃惩治腐败分子,只有加大惩治力度,才能更好地教育广大党员干部,才能鼓舞广大群众。

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