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从率先尝试土地批租到转方式、调结构,上海浦东新区不断创新土地制度,在这片土地上创下奇迹——
在开发开放中演绎用地故事
2018-09-07 | 作者: 记者 卢为民 通 讯 员 唐扬辉 蒋琦珺 | 来源: 中国自然资源报 分享到

  

空中俯瞰陆家嘴。资料图片

    1990年初春,邓小平以一个战略家的眼光,提出了开发浦东、打上海这张“王牌”的全局构想。1990年4月,中共中央、国务院作出了开发开放浦东新区的重大决策。28年弹指一瞬,昔日的桑田遍布、河汊纵横、低矮简屋已停留在泛黄的照片里,浦东这片1210平方公里的土地,如今万商云集、高楼林立、焕然一新。

  一直以来,浦东以承载国家战略为己任,发挥改革“排头兵的排头兵”“先行者的先行者”的重要作用,成为了上海城市功能重塑和经济快速发展的强大引擎,是中国改革开放和制度创新的重要试验田。在浦东新区开发开放的28年里,土地管理制度创新发挥了不可磨灭的作用,可以说浦东新区的崛起与发展见证了中国土地制度的大革新。

  以开放促改革,率先尝试土地批租、滚动开发

  事实上,浦东开发开放的第一步,其源动力就是土地制度创新。当时,开发开放浦东面临的第一个难题就是缺乏资金。缺钱,但是有土地,土地能不能生钱?1993年,浦东在全国率先尝试“土地批租、滚动开发”的创新开发模式,吸附并聚集了大量开发资金和长期投资项目,点石成金,攻克了资金短缺的难题,一举激活这片沉睡的土地。

  这一创新土地开发模式实现了浦东新区以地集股、以地融资、以地招商、以地抵押、全方位土地批租,不仅完成了浦东形态开发和功能开发的任务、极大地提高了浦东土地的自身价值和开发效应,而且开辟了新区开发的新路径。浦东新区的崛起,成了中国城市化的一个新象征。

  据统计,截至2001年,土地批租、滚动开发模式基本结束,浦东共计成片出让土地88.6平方公里,占同期土地出让总面积的80%左右。政府的资本投入达61亿元人民币,使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120多亿元的土地转让收入,吸引800多家中外资房地产公司和总量400多亿元的房地产开发资金,为整个浦东的开发建设创造了有利条件。

  如今,浦东的陆家嘴金融贸易区、金桥开发片区、外高桥保税区和张江高科技园区四个功能片区成绩斐然。陆家嘴金融贸易区已成为上海国际金融中心的核心区域、中国的要素市场和人才聚集最密集的地区。区内集聚了3.63万家企业,汇集上海证券交易所、上海期货交易所等10余家国家级要素市场。落户挂牌类金融机构近800家,有总部功能的机构300多家,区域内从业人员约50万,其中金融从业人员20多万。凭借2.4亿元初始资金积极进行土地开发、招商引资,外高桥集团股份如今承担了保税区及周边区域10平方公里的综合开发,集团控股及参股企业约100家,总资产已经达300亿元。张江高科技园区构筑了生物医药创新链、集成电路产业链和软件产业链框架,向着世界级高科技园区迈进,实现全年经营总收入6000多亿元,完成税收收入300多亿元,实现工业总产值近3000亿元。金桥开发片区则成为上海重要的先进制造业基地、生产性服务业集聚区、战略性新兴产业先行区和生态工业示范区。

  以综合配套改革为契机,深化土地制度创新

  2005年6月21日,浦东新区成为全国第一个综合配套改革试验区。由此,浦东开发开放将重点从政策优势转向制度优势,从追求硬实力转向追求软实力。一系列深层次的改革举措开始在浦东试行,浦东也在更高起点、更深层次上进行制度创新,发挥了先行先试和示范带动作用,而土地制度创新再次扮演了举足轻重的角色——浦东土地管理由总量管理转变为结构管理,以土地利用方式转型倒逼城市发展转型。

  作为国家综合配套改革试点的重点地区之一,浦东新区加快破除城乡二元结构的制度障碍,在城乡土地制度统筹方面进行了有益探索。一方面,在城乡土地利用的产业结构和空间布局上进行调整和优化,推进城乡产业发展和“三个集中”,即借发展高科技、专业化、生态型农业实现农业向规模经营集中;以整合郊区工业园区为切入点,实现工业向园区集中;以深化宅基地置换和复垦工作为抓手,实现农民居住向城镇集中的新突破。另一方面,探索农村土地制度改革,促进农民增收长效机制建立。深化征地制度改革,稳步开展城乡建设用地增减挂钩,探索建立农民集体所有建设用地使用权流转机制,探索耕地占补平衡指标和建设用地指标流转,给集体经济组织和农民更多的发展权和收益权,增加农民财产性收入。

  以两区合并为转机,推动用地结构调整与布局优化

  经过近20年的开发,浦东新区发展面临的“瓶颈”主要体现在土地资源的制约,四大国家级开发区通过“七通一平”对土地进行一级开发,剩余的土地资源已经十分有限。

  2009年4月24日,国务院批复将上海市原南汇区行政区域并入浦东新区。新的浦东新区幅员由原先532.75平方公里增至1210.41平方公里,大了两倍多。浦东新区发展转机随即出现,产业转型与土地开发速度明显加快,在“创新驱动、转型发展”的背景下,浦东进入深度城市化和精细化开发的新阶段。

  2009年,国务院发文要求加快上海国际金融中心、国际航运中心建设的重大战略部署,浦东是上海“两个中心”建设的核心功能区。以浦东、南汇两区合并为契机,浦东新区出台了“7+1”生产力布局规划,调整了产业用地布局与各区内用地结构。“7”指的是陆家嘴金融组团、外高桥洋山航运贸易组团、张江高科技组团、金桥先进制造业组团、临港装备制造组团、临港新城组团、国际旅游度假区组团,“1”指后世博组团。

  经过一段时间的实践,浦东再次调整生产力布局,提出“4+3+1”重点区域布局,对土地资源等生产要素进行了重新配置。“4”是指陆家嘴、外高桥、金桥、张江4个先发效应地区,重点是促转型、强功能。“3”是指南汇新城地区、国际旅游度假区、世博地区3个新拓展区域,重点是出形象、出功能。“1”是指祝桥地区,区域面积154.6平方公里,坐落着中国商用飞机总装基地和浦东国际机场。这一时期,浦东新区成功吸引了众多大项目落户,例如上海迪士尼主题乐园、中国商用大飞机等项目,极大地带动了周边地区发展。

  以自贸区建设为引领,推动节约集约用地

  2013年9月29日,中国(上海)自由贸易试验区在浦东挂牌成立。浦东以自贸试验区建设为契机,充分发挥综合配套改革试点与自贸试验区建设、“五个中心”建设的叠加效应,有效形成改革合力。

  上海自贸区成立后,浦东继续创新土地管理制度,坚持节约集约利用土地,深化张江、金桥土地“二次开发”试点,进一步扩大试点范围、试点主体和试点内容,进一步推进产业转型升级。浦东在上海自贸区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策,实行两种或两种以上的土地用途兼容,鼓励存量建设用地通过补缴土地价款等方式转为综合用地,完善存量土地循环利用机制,推动浦东存量工业用地的转型升级。工业用地实施全生命周期管理,探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度,有效提升了土地利用的综合效益。

  可以说,在实现工业用地转型升级方面,浦东新区是上海的桥头堡,而上海自贸区又是浦东新区的桥头堡。

  上海自贸区2016年累计新设立企业1.2万户,新设外资企业数占比从自贸区挂牌初期的5%上升到20%左右;全年完成外贸进出口总值1.18万亿元,占上海市外贸总值比例达41%。在上海自贸区建设的带动下,全年浦东新区生产总值增长8.2%,三产比重达到74.9%。其中,金融业增加值占地区生产总值比重达到27.5%。扩区后的上海自贸区,以1/10的面积,创造了浦东3/4的生产总值;以1/50的面积,创造了上海市1/4的生产总值。

  面对新时代新形势新要求,上海市委书记李强强调,要高举浦东开发开放旗帜,勇当新时代全国改革开放排头兵。上海市委副书记、市长应勇指出,要走出土地高质量利用的新路,为服务和推动上海经济社会发展作出更大贡献。下一步,按照市委和市政府的有关要求,上海市浦东新区土地管理将以“优化、集约、高效”为导向,继续推动土地管理制度创新,提高土地综合产出效益,加快推进自贸试验区和科创中心建设,推动经济高质量发展。

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