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GDP放弃“保8”,对国土资源管理意味着什么

2012-03-12      来源:中国国土资源报     作者:李响
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  “我们要用行动昭告世界,中国绝不靠牺牲生态环境和人民健康来换取经济增长。”

  ——温家宝

  7.5%,这是今年全国两会最受关注的一个数字。3月5日,国务院总理温家宝作政府工作报告时指出,2012年经济社会发展的主要预期目标是,国内生产总值增长7.5%。

  这是我国GDP预期增长目标近8年来首次低于8%。此前从2005年到2011年,这一目标都被定为8%左右。

  2012年,世界经济形势复杂依旧,中国调低GDP增速,被普遍认为是“世界第二大经济体正在寻求有质量的增长”。而在参加全国两会的代表委员们看来,GDP放弃“保8”,意味深长,体现了政府政绩观的转变和经济转型的坚强决心。

  虽然中国经济30多年来持续高速增长,但走的是一条高消耗、高污染、低劳动力成本的发展道路,积累了很多问题。现在,中国迫切需要加快转变经济发展方式,实现更高水平、更高质量的增长。为了实现这个目的,不少代表委员呼吁,在GDP减速的同时,应该树立新的政绩考核标准,将民生改善作为评价官员的重要尺子。

  很明显,GDP放弃多年来“保8”的硬目标,其目的是为了稳步提升经济发展的质量。这对国土资源管理部门来说,是新的挑战,更是新的机遇。

  今后,在“双保工程”向纵深推进的过程中,“保发展”将不能一味地保障发展的速度,而是要更加侧重于保障发展的质量。这要求国土资源部门以服务于稳增长、调结构、惠民生为主要着力点,更加审慎地处理“保”与“压”的关系,以助推经济结构的调整和发展方式的转变。

  盲目高速发展让能源资源不堪重负

  2011年实现了“十二五”时期良好开局,取得了举世瞩目的成就,但我国经济和社会发展仍存在一些矛盾和问题,主要表现为经济增长的资源环境约束持续强化,节能减排压力逐年加大。

  去年,我国GDP增长的目标被定为8%,但实际上达到了9.2%。虽然经济高速增长,但付出了高昂的代价——节能减排的目标没有实现。温家宝总理所作政府工作报告中,直言能源消费总量增长过快,节能减排目标没有完成。

  对“能源消耗总量增长过快”的表述,也许一组数据更加直观:根据国家发展和改革委员会的相关报告,去年煤炭产量35.2亿吨,增长8.7%;原油加工量4.5亿吨,增长4.9%;发电量4.65万亿度,增长11.7%。

  虽然记者没能查到总能耗的具体数据,但据全国政协经济委员会副主任、工信部原部长李毅中分析,总能耗估计是35亿吨标准煤,增长7%~8%。李毅中在接受记者采访时说,看到这些数据,“我们应该大吃一惊,应该在背上猛击一掌”。

  之所以让人如此震惊,是因为能耗增长如果不降到3%~4%,就“不是‘又好又快’,不是‘平稳较快’,而是根本就不能发展、支撑不住了。”

  一组令人难堪的数据至今仍经常被经济学家引用:我国1亿美元GDP消耗能源水平,是日本的7.5倍、德国的5.5倍、美国的4.4倍、澳大利亚的3.5倍,甚至是巴西的2.3倍。

  实际上,在“十一五”之前,我国从来没有完成过规划中既定的节能减排目标。“十一五”之所以能完成,是因为很多地方把节能减排与乌纱帽挂钩,中央政府与地方政府签订了完成减排目标的责任状。

  显然,再这样盲目地高速发展下去,不仅国内的资源不够用,恐怕全世界的资源都满足不了中国发展的需求。为了更好、更健康的发展,放慢前进的脚步,已到了刻不容缓的地步。

  调低GDP预期增长目标,是为了更好、更有质量地发展,这在代表委员中已经达成共识。全国人大代表杨子强认为,“主动放缓经济增速,使增速向合理区间回归,有利于稳定物价,更是为经济转型创造条件。”全国政协委员刘树成则表示,“今后,中国经济要从速度型向质量型转型。”

  对GDP增速放缓,国务院副总理王岐山在参加山东代表团审议时用的比喻,既生动又形象,让人很好理解:“谁都知道,咱们开过车的人拐弯的时候总要减点儿速,咱小时候跑长跑的时候也是这样,到弯道的时候得慢点儿,滑冰比赛也是如此。”

  退半步,是为了更进一步。

  中央意在释放加快转变发展方式的信号

  今年,世界经济复苏仍然乏力,国内经济形势也面临诸多挑战,这似乎成为中国政府降低GDP增长目标的客观因素。但实际上,中国政府对经济增长减速有着充分的准备。放弃对“保8”的膜拜,是因为经济转型,需要轻踩一脚“刹车”。

  其实,从这么多年来的发展中可以看到,以地方政府的“干劲”,中国经济要实现“保8”的目标,并非难事。所以,中央政府降低GDP预期增长目标,实际上既是客观形势使然,更是一种主动选择,意在释放发展理念转变的信号,用一种新的视角审视经济增长与社会发展之间的关系,为经济结构调整赢得必要的时间。

  但是,根据以往的经验,即便将GDP预期增长目标定为7.5%,最后的结果可能还会突破8%。所以,很多代表委员和专家们认为,7.5%目标更大的意义,在于方向性,在于用意和长期的考量。

  在全国政协委员、商务部原部长助理黄海看来,“适当调低增速目标更多的是导向,引导地方政府不要过度追求速度,为加快转变经济发展方式留下空间。”

  全国政协委员、清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵也有着相似的观点。

  他在全国两会期间接受记者采访时强调,7.5%这一预期目标,是中央政府在给各级政府发出一个明确的信号。他认为,中国的经济体制较其他国家相对分散,因此,地方政府的目标最终将影响中国经济的整体格局。如果地方政府追求高增长,那么整个中国经济发展的整体结果一定是不可持续的。很明显,这是中央要求地方政府把可持续增长放在首位,不要追求短期的增长。

  此前,有媒体援引高盛银行的分析说,GDP增速降低是一项明智之举,可以看做是中央政府的一种姿态:地方政府不应该只注重GDP的增速。

  从这个角度来说,要做好今后的工作,地方政府就应该尽快接收这个信号,深刻理解7.5%这个目标的正确含义,坚决贯彻落实中央经济工作会议精神,把握稳中求进的工作总基调。

  地方政府要把转变经济增长方式提到日程上来,不能再为了保持较高的经济发展速度而不顾资源的承载能力。要逐步淘汰高耗能、高污染产业,节约集约利用现有的土地和矿产资源。当然,首先要做的,就是改变对地方干部的考核指标。

  随着“十一五”节能减排硬指标落地,一些地区已在尝试修改对地方干部的考核指标。实践证明,这对地方来说,未必不是件好事。全国人大代表、安徽省黄山市市长宋国权就是受益者之一。

  最近几年,安徽省给每个地市官员制定了不同的考核方案,考核宋国权的指标中,GDP和工业的权重已经很小,而生态环境、节能减排、服务业发展指标的权重占了大头。对他来说,最重要的任务就是保住黄山的绿水青山。

  政绩考核指标的修改,促进了黄山经济转型。“十一五”期间,黄山关停了150家化工、造纸等污染严重的企业。与此同时,黄山拒绝了160个项目落户,理由是这些企业可能会影响环境质量,而这些项目的总投资达160亿元。

  逐渐成长起来的旅游、电子等清洁产业,挑起了黄山经济的大梁,2011年,黄山财政收入的增幅在安徽省排名第一,城镇居民可支配收入和农村人均收入都超过全省平均水平。

  黄山并不是孤例。

  全国人大代表、河北省唐山市市长陈国鹰表示,唐山矿产资源丰富,按传统的高耗能发展模式,再维持二三十年也没问题,但那是在“吃子孙饭,断子孙路”,不是长久之计。

  陈国鹰说,今年的政府工作报告给出7.5%的增长预期目标,更坚定了唐山调整经济结构的信心。

  除了7.5%这个数字,这些天来,被诸多代表委员挂在口中的,还有温家宝总理的一句铿锵有力的话:“我们要用行动昭告世界,中国绝不靠牺牲生态环境和人民健康来换取经济增长。”

  “双保工程”将被赋予新的内涵

  回想一下,除了次贷危机之后的全球性金融风暴,中国经济在入世以来,一直保持着强劲的上升趋势,即便是在全球金融危机最严重的2008年和2009年,在中央果断推出的4万亿元投资计划的刺激下,GDP增速也高于9%。是时,各省市一窝蜂推出了一个个庞大的投资计划。

  投资是拉动中国经济快速发展的因素之一,但投资的项目需要大量土地和资源加以支撑。为积极贯彻党中央、国务院关于扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策部署,确保国家土地调控政策全面、准确、规范执行,促进严格规范管理,落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,国土资源部从2009年3月至11月开展“双保行动”,即保增长保红线行动。

  之后,在全面总结“双保行动”成功经验的基础上,国土资源部决定从2010年起实施“双保工程”,即保经济发展、保耕地红线工程,深入持久地开展保障经济发展和保护耕地红线工作。各地国土资源部门在破解保障发展与保护资源这一两难命题的工作中,付出的努力可谓艰苦卓绝。

  但在实际上,一些地方政府为了保持GDP的增长速度,并没有时间和精力在调整经济结构上动太多脑筋,仍然简单地采取粗放的增长方式,依靠土地资源的高投入拉动经济发展,盲目上马大项目,甚至上了很多高耗能和高污染企业。

  中国是人多地少的发展中国家,有限的土地资源,特别是可耕地资源,已难以支撑以扩大土地投入的增长方式来满足持续增长的物质需求了。所以,依靠粗放型的方式,经济增长速度虽然得以保证,但单位GDP能耗有增无减,节能减排任务始终无法完成,还浪费了很多宝贵的耕地资源。长此以往,将积重难返。

  在“保8”的硬指标下,地方政府难以遏制用地冲动,国土资源部门破解“两难”命题,可谓“压力山大”。但是,也不能把板子全都打在地方政府身上。

  在前些年中国经济的“保8”时代里,中央一方面提出要调整经济结构、转变发展方式,另一方面,在对地方政府政绩考核的指标中,GDP所占权重过大,迫使不少地方政府不得不把精力和资源都放在保持经济增长速度上。正因为如此,经济结构调整说了多年,但调得很艰难、转得也很艰难,粗放式的发展方式仍大行其道,资源浪费严重。这也就是为什么我国经济虽然高速发展,但单位GDP能耗居高不下的原因之一。

  因此,降低对GDP增速的要求,地方政府就可以选择更合理的和可持续的发展道路,淘汰高耗能、高污染等落后产能,将节省下来的土地用来发展更健康、更符合社会发展趋势的项目,这对环境资源保护,对有效解决保障发展和保护资源的矛盾,都是有好处的。

  GDP减速,经济发展将更加注重质量,这也为国土资源部门开展工作指明了方向,“双保工程”将被赋予新的内容。从前,保发展的目的更多的在于保证经济发展的速度;今后,需要保障的发展将更加有质量,更加绿色环保,具有可持续性。为了更加契合这一指导思想,资源供应结构必将进一步得到优化。

  依靠低端出让土地的经济增长方式将难以为继

  唯GDP论的政绩考核,还产生了另一个不良后果,就是让需要发展资金的地方政府,难以摆脱对土地等资源的依赖,成为地方政府土地财政滋生的温床。

  土地作为稀缺资源,只有通过竞价才能实现合理分配。但在GDP“保8”的时代里,某些地方政府过于依赖用出售土地的方式来保证经济增长速度,患上了“土地财政依赖症”。

  有研究表明,土地招拍挂政策实施以来,地方财政收入的一半以上来自土地出让收入,土地财政已成为很多城市地方经济发展所倚赖的模式。从“十一五”时期看,全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元,地方财政总收入中,土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%,增长到2010年的65.9%。

  国务院发展研究中心的一份报告也显示,在有些地方,土地出让金净收入甚至占到了政府预算外收入的六成以上。这样的发展,必然不可持续。

  如今,调低GDP预期增长目标,从某个角度来说,体现了中央政府不依赖以低端出让土地的方式来保持经济增长的决心和信心。

  作为一个经济发展中的大国,若要迈入发达国家行列,单凭土地买卖等低水平的经济扩张是无法实现可持续发展的。如果一届政府将70年的土地租赁权出售给了开发商,那么下一届政府的财政支撑,来自于何处?

  因此,很多代表委员认为,中国应该放慢一点经济增长速度,让能源环境能够支撑经济增速,靠技术进步、人力资源和人的素质提高来推动经济发展,不能再靠过去粗放的方式。

  李毅中认为,“将2012年经济增长目标定在7.5%是完全正确的。我们需要思考虑怎么转变方式、怎么淘汰落后、怎么调整结构、怎么节能减排。因此,7.5%的增速适度、适中,完全符合科学发展观。”

  GDP不再“保8”,意味着地方经济发展有了更多自主选择的自由,科学地发展长远的利益将更多地被主政者思考。

  只是,这还需要地方政府作好充分的准备。

  页岩气等新能源将成未来发展新动力

  下调GDP增速,调整经济结构和转变经济发展方式,解决“能源消耗总量增长过快”的问题,加快对新能源的利用、建立促进新能源利用的机制,无疑会作出不可替代的贡献。

  温家宝总理在政府工作报告中强调,优化能源结构,推动传统能源清洁高效利用,安全高效发展核电,积极发展水电,加快页岩气勘查、开发攻关,提高新能源和可再生能源比重。加强能源通道建设。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策。开展节能认证和能效标识监督检查,鼓励节能、节水、节地、节材和资源综合利用,大力发展循环经济。

  由于长时间不健康的高速发展,中国的经济积累了很多问题。因此,如今的中国比世界上任何一个国家都更迫切地需要寻找新的清洁能源发展方式。全国政协常委刘汉元在全国两会期间接受记者采访时表示,改变能源消费结构已迫在眉睫。大力发展新能源产业,建设新能源供应基地,推动能源消费向绿色环保方向发展。

  刘汉元表示,中国每年消耗30多亿吨煤炭,每年新增的能源消耗量相当于德国每年总的能源消耗量。石油也成为了仅次于美国的第二大消耗国,将来可能会成为第一大消耗国。但是,国内的资源量和消耗量严重不匹配,已成为经济持续发展的瓶颈之一。

  解决这个瓶颈问题,一靠节流,减少对资源的消耗,提高利用效率;二靠开源,也就是开发利用新能源。

  今年初,《国家能源科技“十二五”规划》面世。《规划》明确,未来我国能源发展将向绿色、多元、低碳化转变,向生态环境保护和能源协调发展转变,风电、光伏、生物质能等可再生能源是未来调整能源结构的关键。

  实际上,可再生能源和新能源在去年迅速发展,但结构性问题仍然突出。据媒体报道,2011年非化石能源占我国一次能源生产和消费总量的比重不升反降,约为8.7%和8%,分别比上年下降约0.5个百分点。也就是说,新能源发展对结构调整的贡献被稀释了。

  而在不远的未来,页岩气或将成为未来发展新的动力。一系列喜人的消息证明着这个观点。

  去年底,国务院批准页岩气成为我国第172个矿种,我国油气资源家族又添了一个新的成员;全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选项目在全国两会召开前夕有了新进展;我国页岩气地质资源潜力为134亿立方米,可采资源潜力为25万亿立方米,与常规天然气相当。

  当然,我国对页岩气的勘探开发目前还处在起步阶段,离商业化利用还有一定距离,与美国等国家还存在很大差距,但我国页岩气资源十分丰富,一旦进入大规模利用阶段,不仅可以改变我国油气资源格局,更意味着清洁能源在能源消费中的比重将大幅增加。这对保障我国的能源安全,促进经济结构调整和发展方式转变,意义重大。

  只是,要实现这个美好的目标,还需要国土资源部门继续作出不懈的努力。

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