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以更科学的手段推进“立改废”
——聚焦国土资源部规章和规范性文件清理行动

2011-09-05      来源:中国国土资源报     作者:刘振国
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  核心提示

  国土资源部建部以来发布实施的规章、规范性文件共有多少件?有多少件仍然有效、有多少件已经失效?即便是业内专家,一时也很难回答。这个问题在过去一年有了详细答案。

  去年11月30日,仅在一天之内,国土资源部部长徐绍史连续签署49号、50号、51号等3个部令,发布了国土资源部《关于修改部分规章的决定》、《关于修改〈测绘行政处罚程序规定〉的决定》、《关于废止〈国家基础地理信息数据使用许可管理规定〉的决定》。

  这是国土资源部开展大规模清理规章和规范性文件行动成果的集中体现。

  今年7月,国土资源部召开新闻发布会宣布:按照国务院有关要求,历时一年多,国土资源部共清理规章和规范性文件906件,其中包括规章54件、规范性文件852件。清理完成后,国土资源部郑重发布了清理结果,现行有效规章53件,继续有效的规范性文件700件,给了社会一个公开、透明的目录,也得到国务院法制办的肯定。

  如何理解法规清理行动?这次行动对国土资源法制建设、依法行政有何重要意义?记者近日进行了走访调查。

  法规清理  意义凸显

  “从某种意义上讲,新形势下的法规清理已经超越了法规制定的范畴,成为一项更为重要的立法活动”

  今年全国两会期间,全国人大常委会委员长吴邦国宣布:“中国特色社会主义法律体系已经形成。”

  国土资源部政策法规司司长王守智表示,“随着中国特色社会主义法律体系的正式形成,从某种意义上讲,新形势下的法规清理已经超越了法规制定的范畴,成为一项更为重要的立法活动”。

  国土资源部党组始终高度重视法规清理工作。早在2008年学习实践科学发展观试点活动时,部党组就提出要把“推进规章和规范性文件立、改、废”作为完善制度、推进国土资源改革发展的重要举措来抓。近年来,国土资源部多次召开部务会议,专题研究法规清理工作。去年,国土资源部还召开了成立以来的首次全国国土资源管理系统法规清理工作座谈会,并在国务院部门规章清理工作座谈会上作了经验介绍。

  国土资源部部长徐绍史强调,要站在更高的位置上认识法规清理,注意评估研判文件的横向协调和实际效果,加强立法和规范性文件管理,系统地推进国土资源管理制度建设。国家土地副总督察甘藏春也多次组织专题会议,研究清理工作中遇到的难点问题,就进一步提高清理质量、实现清理成果最大化提出明确要求。

  这次法规清理,是国务院部署的一项重要行动。按照“谁制定谁清理”的原则,各司局高度重视,对本司局业务范围内的文件进行了全面清理。这项工作由法规司牵头,各司局和法律中心大力支持、积极配合,共同完成了对国土资源部规章和规范性文件的全面清理,取得了重要成果。

  “法规清理是建设法律体系的重要内容,是立法工作的重要延伸,也是规范执法的重要前提。”国务院法制办有关负责人表示。

  法规清理是法律法规创制机关的专有活动。我国的法规清理,一般按照“谁制定谁清理”的原则。去年,国务院办公厅发出通知,要求各省、市政府以及国务院各部门,对现行有效的全部规章进行一次集中清理,同时开展规范性文件的清理工作,切实解决法律规范之间的矛盾冲突,努力做到规章的立、改、废与经济社会发展进程相适应。同年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》再次对加强行政法规、规章和规范性文件的清理提出了新要求。

  国土资源部建部以来,已开展过7次大规模法规清理行动。在总共49个部令中,有4个部令是废止部门规章的决定,先后废止了10个原国家土地管理局、原地质矿产部以及国土资源部发布的部门规章。规章清理,逐渐成为一项常态性的立法工作。

  通过这次清理,国土资源部重点解决了规章和规范性文件不适应、不一致、不协调的突出问题。对于继续有效的,向社会公布目录;未列入目录的,不得作为行政管理的依据。

  对存在问题的规章和规范性文件,主要分4种情况进行处理:一是与现行法律法规不一致的,废止或者修改;二是调整对象已消失的,宣布失效;三是适用期已过,阶段性工作已完成的,宣布失效;四是不适应经济社会发展需要的,废止或者修改。

  举例来说,在20个规范性文件中,“征用”修改为“征收”,主要是基于2004年《宪法》修正案、十届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》,全国人大常委会和国务院分别对有关法律法律解释和行政法规中有关“征用”规定作出了相应修改。而且,“这些规章和规范性文件使用的‘征用’,主要针对国家建设使用土地、需要征收农民集体所有土地的情形”。

  为什么立法者不在规章设立之初就避免出现上述问题呢?

  业内人士对记者表示,立法者在制定规范性法律文件时,往往首先考虑现实生活的迫切需要,而不是规范性法律文件体系的统一或者有序,这就有可能造成法的外部表现形式与法的体系的内部结构不一致。这样,不仅查阅起来很不方便,而且不同时期制定的规范性文件内容还可能会有重叠或者冲突。规范性文件的清理,有助于查阅,实现法制的统一,发现立法的缺陷或者空白,消除重叠或者矛盾部分。

  今年7月20日,国土资源部召开新闻通气会,向社会公布继续有效的规章和规范性文件目录,并通报了法规清理后续行动的有关情况。此前,国土资源部用5部规章、1个通知、3个公告发布了这次清理结果,标志着国土资源规章向规范化迈进了一大步。  

  彻底清理 不留后账

  “一揽子解决1998年国土资源部成立以前原地质矿产部、原国家土地管理局的规范性文件的效力问题”

  法规清理,是严肃性、规范性要求很高的工作。

  此次清理,国土资源部重点解决规章和规范性文件明显不适应、不一致、不协调的突出问题,坚持合法性审查原则,兼顾工作需要和政策连续性。

  “概括来说,清理工作主要是针对下位法与上位法矛盾、自授权、重复发文或者规定不一致的规章文件。”国土资源部政策法规司法制协调处处长莫晓辉对记者说。

  与以往历次清理相比,这次清理具有鲜明特点,最突出的是彻底清理,不留后账。

  在确定清理范围时,除了对国土资源部现行有效的规章进行清理外,还对原地质矿产部、原国家土地管理局制定的现行有效的全部规范性文件进行清理;除了对以部名义发布的规范性文件进行清理外,还对其他以部函、厅函、公告、通告等文件和以司局名义发布的文件进行了清理。特别是大量的法律法规适用解释的复函,绝大多数具有普适性,实际上是对规章的立法解释和对法律法规具体适用问题的行政解释,国土资源部将其认定为规范性文件进行了清理。

  “清理后,一揽子解决了1998年国土资源部成立以前原地质矿产部、原国家土地管理局的规范性文件的效力问题。”王守智表示。

  清理工作结束后,国土资源部连续发布3个公告,对现行有效、继续有效、废止或者失效的规章文件进行了集中发布。去年12月3日,国土资源部发布《关于公布现行有效的规章目录的公告》,现行有效规章共53个;去年12月18日,国土资源部发布《关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》,目录中包括各种通知、函、批复等共149个;今年1月17日,国土资源部发布《关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》,目录中包括各种通知、意见、函、管理办法、批复、公告、决定等共700个。

  更可喜的是,通过历次清理,“国土资源法规清理的长效机制逐步建立,实现了3个转变:从被动清理为主向主动清理与被动清理并重转变,从集中清理为主向定期清理与集中清理并重转变,从全面清理为主向专项清理与全面清理并重转变”。

  而且,通过法规清理,进一步强化了对公民权利的保护。比如,工作人员在行政复议工作中发现,矿产资源领域存在一些突出问题。于是,国土资源部制定了《关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》,对办理矿产资源行政复议案件作出了统一规定,“这是法规清理工作的一次有益尝试,为推进矿产资源管理依法行政发挥了积极作用”。王守智在新闻通气会上说。

  在接受记者采访时,王守智表示,“回顾近年来工作,从履行加入世贸组织承诺到贯彻行政许可法,从落实‘非公经济36条’到实施物权法,从促进地质找矿战略行动到配合扩大内需政策落实,法规清理在推进这些重大事件中都发挥了特殊作用”。

  对国土资源部的清理工作,国务院法制办给予了充分肯定。“国土资源部的工作扎实深入,富有特色,注重实效,每次都完成了清理任务并取得明显成效,而且还将清理工作与合法性审查、后评估制度有机结合,与立法计划和发文计划高度衔接,有力促进了国土资源法律体系的形成。”国务院法制办政府法制协调司司长青锋说。 

  实时清理 自动更新

  建立“实时清理,自动更新”机制,在制定规范性文件时,必须对已经发布的相关规范性文件进行梳理

  今年6月底,在江苏南京召开的国土资源系统依法行政工作会议提出,依法行政就是要“治官治权”。

  “今后,国土资源部将进一步加强制度建设,以制度约束公权力行使,保护管理相对人的合法权益。”王守智尤其强调了对会议精神的贯彻执行。

  为了系统、彻底地解决清理过程中发现的问题,清理工作完成后,国土资源部部署开展了法规清理后续行动,制定了后续行动方案,明确总体要求、重点任务、具体分工、方法步骤等,进一步巩固清理结果,努力实现清理结果应用最大化。

  后续行动的主要内容是:一手抓及时妥善处理清理后的遗留问题,巩固规章和规范性文件清理成果;一手抓加强制度建设,建立实时清理、自动更新的机制。

  按照全国依法行政工作会议精神,国土资源部提出了推进法规清理后续工作的一整套制度设计,将对规范性文件实行计划管理,建立“实时清理、自动更新”机制,以更科学的手段推进规范性文件的立、改、废。

  “实时清理、自动更新” 机制,就是在制定规范性文件时,必须对已经发布的相关规范性文件进行梳理,对同一事项有多个规定的,要根据情况作出合并、衔接、替代、废止等处理决定,在发布规范性文件时同时发布处理决定。与以往常见的集中清理、专项清理、定期清理相比,实时清理是一个创新之举,使国土资源规章和规范性文件的“立、改、废”更加主动、更加及时、更加系统。

  具体来说,包括以下几个方面:

  一是加强规范性文件管理,所有规范性文件都必须公开发布,未经发布不得作为国土资源管理的依据。

  二是对规范性文件实时清理,每发一个文件都要对之前已经发布的相关文件进行清理,作出合并、衔接、替代和废止的处理。

  三是研究建立重大决策风险评估机制,对国土资源领域的重大决策事项,都要进行风险评估,确定政策的预期效果、对公众的影响以及风险成本等,并制定相应的化解处置预案。

  四是加强合法性审查,确保所有规范性文件都与上位法不冲突,做到合法、合理、可操作性强。严格落实《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》,进一步细化和落实合法性审查的材料、程序和要点等,所有规范性文件都要按规定在提请审议前进行合法性审查,必要时,法制工作机构要组织起草单位和专家共同研究论证。未经审查通过的,不得上会审议。

  五是启动规章和规范性文件实施后评估工作,在后评估工作中充分征求管理相对人的意见,促进规章和文件根据管理情况的变化及时立、改、废。抓好《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的落实,对经济社会发展影响较大的规章和规范性文件的制度设计、实施效果、立法质量、存在问题等开展后评估。部有关司局每年提出后评估建议项目,将后评估报告作为修改和废止规章、完善配套制度和改进行政执法工作的重要依据。

  就建立重大决策风险评估机制,王守智说,“国土资源部拟在土地征收、矿业权许可等两个领域选择两三个重大决策事项开展决策风险评估试点,形成研究报告,并起草出台《国土资源部关于建立重大决策风险评估制度的意见》”。

  为了巩固法规清理成果,国土资源部对需要修改但暂时予以保留的文件,纳入规范性文件制定计划,及时妥善进行处理。能够整合的予以整合,条件成熟后可以上升为规章的及时上升为规章;对于规划管理、土地登记、用地审批、土地开发整理复垦、矿业权出让转让等重复性发文的规范性文件,进行梳理归并。

  为了规范法律、行政法规和规章应用解释工作,各类规章实行统一管理、统一编号、统一发布。国土资源法律法规规章应用解释,实行法制工作机构统一归口管理,确保解释符合立法原意。要按问题分类进行解释,不再单独就个案进行解释。今年,国土资源部出台了《国土资源规范性文件管理和法律解释工作的意见》,加强对规范性文件起草、发布等的管理,建立了规范性文件有效期制度。实行规范性文件统一发布,加强规范性文件考核和备案管理。

  自2011年起,国土资源部法律法规、规章应用解释文件,统一编号为国土资法释[*]*号。同时,进一步增强解释的主动性,积极指导和帮助地方解决实践中存在的法律法规、规章应用问题。每年定期向相关部门、内设机构、下级国土资源主管部门以及管理相对人、专家学者、社会中介机构等多渠道收集需要解释事项的机制,集中作出解释。原则上不再单独就个案进行解释。

  从今年起,社会公众在查阅新出台的法律法规时会更加便捷。国土资源部设立了《国土资源部规章和规范性文件公报》,以后将以《公报》形式对新出台的规章和规范性文件进行发布。

  “未经公开发布的,不得作为对当事人管理的依据。同时,我们还会完善信息系统,及时更新信息数据库,为社会公众提供更加公开、方便的服务。”一位工作人员告诉记者。

  

  相关链接

  2010年至今,国土资源部对部门规章和规范性文件进行了清理,并通过5部规章、1个通知、3个公告发布了清理结果:

  一、2010年9月26日,国土资源部令第48号《国土资源部关于修改<土地估价师资格考试管理办法>的决定》发布,自2011年1月1日起施行。《管理办法》增加了一条作为第二十三条:香港永久性居民、澳门永久性居民报名参加土地估价师资格考试的,参照本办法执行。

  二、2010年11月30日,国土资源部令第49号《国土资源部关于修改部分规章的决定》发布,自发布之日起施行。《决定》明确,将国土资源有关规章、规定中的“征用”修改为“征收”。

  三、2010年11月30日,国土资源部令第50号《国土资源部关于修改<测绘行政处罚程序规定>的决定》发布,自发布之日起施行。《规定》的第三十九条“当事人也可在接到处罚决定书之日起,十五日内直接向有管辖权的人民法院起诉”修改为“当事人也可在接到处罚决定书之日起,三个月内直接向有管辖权的人民法院起诉”。

  四、2010年11月30日,国土资源部令第51号《国土资源部关于废止<国家基础地理信息数据使用许可证管理规定>的决定》发布,自发布之日起施行。

  五、2011年4月27日,国土资源部令第52号《国土资源部关于修改<外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法>的决定》发布,自发布之日起施行。

  六、2010年12月3日,国土资源部发布《关于修改部分规范性文件的决定》,将有关规范性文件中的“征用”修改为“征收”,对涉及“土地估价结果确认”、“探矿权采矿权使用费减免审批”、“矿业权价款确认”的内容作相应修改。

  七、2010年12月3日,国土资源部发布《关于公布现行有效的规章目录的公告》。现行有效规章共53个,包括国土资源部单独发布或联合其他部门发布的41个、原地质矿产部发布的2个、原国家土地管理局发布的4个以及国家海洋局、国家测绘局发布的6个。

  八、2010年12月18日,国土资源部发布《关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》,目录中包括各种通知、函、批复等共149个。

  九、2011年1月17日,国土资源部发布《关于公布继续有效的规范性文件目录的公告》,目录中包括各种通知、意见、函、管理办法、批复、公告、决定等共700个。

  

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