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堵住收储环节寻租暗道——业内人士热议加强土地储备机构管理新规

2010-09-30      来源:中国国土资源报     
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    编者按:9月初,国土资源部展开“两整治一改革”专项行动,刹风整纪、标本兼治,着力整治干部队伍廉洁从政存在的突出问题,着力整治土地和矿权市场存在的突出问题,深入推进土地和矿业权审批制度改革。其中任务之一是切实加强土地储备机构管理,要求土地储备机构与其下属和挂靠的土地开发企业彻底脱钩,土地前期开发必须公开招标。这一规定在社会上引起了广泛关注,甚至招致一些媒体的误读。本期特邀相关领域的专家学者、土地储备机构工作人员和市场人士,共同探讨这条规定的背景,怎样正确理解“脱钩”,以及如何进一步完善收储机制等问题,与广大读者共同深入学习、领会和贯彻文件有关精神。

    主 持 人:地产周刊编辑  阎 炎

    座谈嘉宾:土地勘测规划院副总工程师  邹晓云

  中国农业大学土地资源管理系教授  朱道林

  安徽省国土资源储备发展中心总工程师  陶玉厚

  上海市金山区土地储备中心副主任  王顺林  

  山东省菏泽市国土资源局工作人员  王庆隆

  福建省厦门市房地产业界人士  林赟弘

 

  土地储备机构垄断一级市场之弊——公权力在市场中不受制约;滋生腐败;容易遭遇资金瓶颈

  主持人:土地储备机构直接参与的一级市场开发出了什么问题,到了非改不可的程度?

  邹晓云:土地储备是政府通过收购的方式积累一定量的土地,本来目的是为了调节土地供应,保持土地供需平衡,这是政策的初衷。如果是政府能够利用储备的土地,完全根据市场的供需状况调整土地的供给量,不仅保证了市场的平衡,也充分利用了闲置的土地,这本是一举多得的大好事。

  但是事情的发展不完全如政策设计者所料,政府储备机构涉及的业务范围越来越宽,权力越来越大,对土地市场的控制权逐步增加。特别是在实行土地由政府统一供给之后,政府对城市土地的垄断权大大加强。一方面,政府收购储备土地,向市场上投入多少土地完全由政府掌控;另一方面,由于进入市场的土地必须是熟地,土地的一级开发权掌握在政府手里,实际上土地供应的速度也由政府决定。也就是说,政府已经深深地参与到了土地市场之中,并成为了彻头彻尾的市场主体。

  事实上,绝大多数政府是十分乐意充当这一角色的。部分城市的土地储备机构拥有“一条龙”的业务链,自己收购土地,自己拆迁,自己开发,最后自己拍卖土地。少数一些城市的土地储备机构不仅完全垄断了土地的一级市场,甚至成为了追逐高额土地收益的机器。土地储备不仅没有发挥调节土地市场的作用,反而严重干扰土地市场的正常运行。政府的社会形象也正在因为土地储备机构的无序扩张受到严重的负面影响。

  朱道林:在土地储备的实践中,最关键的问题就是土地储备的“政府职能”与“市场机制”之间的矛盾。其政府职能是解决调控市场供求关系、促进旧城改造和城市土地合理利用、防止国有土地资产流失等,而在实现这些职能过程中又需要利用市场机制的作用,如土地收购补偿的确定、土地储备融资、土地开发利益分配等,这种夹杂着公共利益和经济利益的土地储备行为正是引起社会广泛质疑的主要原因。

  因此,国家提出土地储备机构应与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构脱钩,要求各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发的做法,是在合理分解土地储备机构的政府职能和市场机制方面的有益探索。

  王庆隆:的确,土地储备机构直接参与一级市场开发,不符合市场经济“小政府、大市场”的发展方向。多年来,我国积极发展市场经济,成就斐然,但是也遇到一些瓶颈。其中一个问题,就是目前社会上不少行业至今还延续着计划经济时代的管理模式,本该市场化运作的领域,政府部门介入太多,反倒成了行业发展的桎梏。

 

  主持人:这样看来,政府垄断是现行土地一级开发模式的症结所在?

  邹晓云:政府垄断和企业垄断有着本质的差别,不能简单用企业垄断的后果解释和否定政府垄断。政府垄断在很多时候是必须的,特别是在稀缺资源的提供方面,比如天然气、水等方面,如果没有政府的垄断,其价格就会失去控制。事实上政府对土地的垄断也一样,主要依靠的是公权力,其目的是平抑市场。这与企业垄断不一样,企业垄断依靠的是资本,其目的是高额利润。所以,从理论上说,政府垄断土地是利用公权力,就应该为社会公共目的服务,根据市场的需求及时释放土地,这只会有利于市场,而企业是做不到这一点的,它只会根据自己获利的多少判断是否增加出售土地。

  现在的问题是,为什么同样是政府垄断的天然气和水就没有出现价格暴涨呢?这是一个很有意思的问题。在天然气和水经营管理过程中,政府同样依赖的是公权力,但是,公权力受到了严格的监督和管制。我们可以看到,天然气和水的供应量及定价权同样受到严格的监管和控制。就供应量来说,天然气和水都必须覆盖所有有需要的人群,如果没有全部覆盖的话,可以想象,必然有一部分人会拿其所有的天然气和水高价出售获取利润,而另一部分没有天然气和水的人则只能以高价购买。在定价权方面,虽然天然气和水只是由少数机构控制,但是不得随意涨价,必须有政府的许可。

  这里并不主张对土地出让价格进行严格的限制,不过,政府对土地价格进行监控和适当的干预是应该的,至少尽量避免使用那些对地价具有刺激作用的运作模式和方式。

  王庆隆:政府在一级市场一家独大,影响了土地一级开发的效率和专业化。在土地储备工作与城市发展初期,社会力量缺乏从事一级开发的能力,土地储备机构作为政府部门直接从事一级市场开发确有必要,而如今社会力量已发展壮大,完全具备实施一级开发能力,土地储备机构应及时退出,让有能力的社会力量积极参与进来。否则必然影响土地一级开发的实施效率和专业化发展。

  再者,这种模式还容易滋生一些腐败行为。例如,由于不经过公开招投标,一些收储项目的一级开发成本不透明,容易诱发一些土地被收储单位向开发单位或有关领导寻租,导致开发成本增加,国有资产流失。

  政府热衷于直接参与一级开发,有时候是一些地方领导出于本部门利益的考虑。在实际工作中,甚至有些地方领导把一级开发当作一块“肥肉”,可以通过这个途径处理一些所在行政事业单位不能正当解决的费用,还能由此项工作延伸所带来的权力解决亲属的就业问题,以便更好地实施一些不正当的交易。这些背后的“故事”,也是本次国土资源部禁止土地储备机构直接从事一级开发能否在地方上真正贯彻到位最大的阻力所在。

  林赟弘:旧的模式是政府在“自导自演”。土地一级开发过程中往往存在大量的资金需求;而短期内资金的筹措与使用恰恰又是单一的政府主体所不擅长的。一旦市场下行,地方政府与银行将同时承担极大的风险。

  事实上,许多地方政府都存在这样的困境:政府有项目却没资金,一级开发进行不了。此状况以迫切希望发展的三、四线城市尤甚。就好比一位导演拿到好的剧本但其本身又没有兼任演员的能力,于是当然去寻找来一批演员进行遴选。挑演员自然也要谈待遇,然而待遇不高成为一个问题,如按照北京市规定,企业用自有资金进行土地一级开发的,规定利润不超过8%;贷款进行一级开发的,利润不超过2%。这直接导致演员的动力不足。

  地方的自主探索——政府主导、政企合作的土地一级开发模式

  主持人:当下,土地储备机构参与一级开发都是怎样操作的?

  朱道林:从目前各地土地储备机构的运作模式来看,尤其在土地一级开发模式上,各城市在实践中结合实际情况探索采取了各不相同的做法。比较普遍的做法是,由土地储备机构自行实施土地一级开发,即由土地储备机构直接进行房屋拆迁、安置补偿及市政基础设施建设等,储备土地达到熟地条件后,提交土地交易机构(土地交易中心)进行招标拍卖挂牌出让,如早期的杭州市、上海市等都是采取这种模式。这种做法的优点是土地储备机构全程介入,在实现一级开发要求、开发时间控制方面比较主动,但缺点是土地储备机构在拆迁补偿矛盾、开发资金筹措等方面的压力非常大,矛盾也比较集中。

  第二种做法是由土地储备机构委托有一定开发资质的开发企业进行土地一级开发,由土地储备机构提出开发要求,审计开发成本,并控制适当的开发利润,将土地开发达到熟地条件后提交政府出让。北京市近年来有相当一部分土地一级开发项目是采取这种模式进行的。这种做法的优点是土地储备机构不直接承担具体一级开发工作,减少了资金压力和实施拆迁、补偿过程的矛盾,但在开发要求、开发进程、开发成本控制等方面需要加强监管,以保证开发要求的实现。

  第三种做法是毛地储备,即土地储备机构不进行土地一级开发,直接进行毛地储备和毛地出让,这种在一些二、三线城市比较普遍,这实际是不符合土地储备要求的做法。

  此次国家提出的土地储备机构不直接从事土地一级开发,并将土地储备机构下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构脱钩,实际就是上述的第二种模式,应该说这是将土地储备的公共职能与市场机制(一级开发)分开的有益探索,从已开展城市的情况来看,也是可行的,但是在操作上必须有进一步的实施细则出台,以促进规范化操作。

  王庆隆:基本上是由土地储备机构或其下属公司直接操作。一些地方的土地储备机构加挂开发公司的牌子实施一级土地开发,如上海、重庆等。有些地方的土地储备机构成立了开发公司、物业公司,从事土地收储、下属公司竞地实施房地产开发,到房屋售后的物业管理“一条龙”运作,如厦门等城市;也有些城市的土地储备机构近年来已经不再直接从事土地一级开发。例如北京近年来多是采取招投标的方式让一些公司实施开发。青岛则是市属大项目用地的一级开发由市属国有开发公司实施开发,市区中的旧城旧村改造则由项目所在区政府招拍挂实施。目前放眼全国,直接从事一级开发最多的倒是三线、四线城市,它们的发展滞后于大城市。

  主持人:地方在土地一级开发中的新探索,还能再有具体的例子吗?

  陶玉厚:合肥市在储备土地前期开发及其涉及的有关补偿、征地、拆迁安置等工作中是这样做的。涉及场地平整、围墙修建、杆线迁移以及市政基础设施配套建设的,工程预算低于50万元的,由市土地储备中心组织实施项目公开招标;工程预算超过50万元的,市土地储备中心会同市财政、市招投标中心联合招标。

  而土地一级开发,政府主导、政企合作是现阶段的必然选择。这里以安庆市为例。根据安庆市政府与碧桂园集团控股有限公司签订的土地一级开发合作协议,安庆市土地收购储备中心代表政府作为一级开发主体,碧桂园集团控股有限公司作为一级开发合作伙伴,合作开发东部新城商务区碧桂园项目。一级开发主体负责一级开发地块上的征地拆迁,征地拆迁具体工作由辖区人民政府负责组织实施,辖区政府在调查摸底的基础上对征地拆迁补偿方案进行公示,安庆市“双百”城市建设指挥部从有关部门抽调专人成立拆迁认证工作小组,对辖区政府提出的拆迁补偿方案进行抽查认证,增加了拆迁补偿工作的公正性、合理性和透明度,得到了多数被征地农民的理解和支持,使安庆城市建设发展史上最大规模的拆迁工作在较短时间内完成。一级开发合作方负责提供投资,同时负责一级开发地块的基础设施建设,在地块整理成净地后,收回投资并取得一定的投资回报。

  “脱钩”不等于完全退出——一级开发交给市场不等于放任自流;土地储备机构仍保有土地开发权;政府退居幕后甘为“导演”

  主持人:应当怎样理解不得“直接从事”一级开发?政府在未来的土地储备和开发中将怎样重新定位?

  邹晓云:一级开发交给市场,不是放任自流,要防止新的企业垄断。由于一级开发的利润较二级开发低,一些参与城市一级开发的企业,主要是为了获得二级开发权,所以经常会有故意设置障碍,或者拖延开发时间等情况发生。对于一级开发和二级开发权的竞得,应该采取回避制,就是参与一级开发的企业不得参加二级开发竞标。如果你已经从一级开发中获得了好处,那么放弃二级开发获利的机会是公平的。对于一级开发的利润应该采取佣金的方式,就是支付固定的开发商获利额度,这样可以控制成本,防止开发企业随意增加成本,也有利于控制未来土地出让的价格。

  王顺林:土地一级开发市场依然是政府主导。我们应当看到,土地储备机构对储备土地的开发权没有改变。现行《土地储备管理办法》第十六条明确:“对纳入储备的土地,经市、县人民政府国土资源管理部门批准,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”这是土地储备机构对储备土地进行前期开发的法律依据。“两整治一改革”新的文件精神,并没有改变这一规定,土地储备机构对储备土地的开发,也就是对土地一级市场开发的授权没有改变。

  变化的是土地一级市场开发的实施主体。国土资源部的通知精神要求“土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位”,而这里所指的规定,应该是《土地储备管理办法》第十八条、第十九条:“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件”;“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的,要按照有关规定,通过公开招标方式选择工程实施单位”。因此,通知精神与储备管理办法对储备土地进行一级前期开发的受托方即实施主体的产生要求是一致的,即必须通过招投标的形式产生。

  林赟弘:必须清楚所谓的“彻底”脱钩,不是说不管不问,而是指不得“直接从事”;也就是说,一级开发的直接进行者是企业,而政府则从“台前”走到了“幕后”,由“自导自演”成为纯粹的“导演”。

  一级市场开发走向何方——土地储备的管理与开发行为分开;成立高规格的土地储备管理委员会;合规管理是关键;探索合理的政企合作模式

  主持人:在“两整治一改革”新的政策下,各位对完善土地储备机构的管理和改进土地一级开发机制,有什么具体的建议?

  邹晓云:想要约束市场中的公权力,未来应该对政府的土地储备行为进行严格的监管和制约。

  一是要设计一种强制性机制,确保市场供不应求时能够及时供应土地,而不是采取紧缩供应的措施。在去年市场不景气时,很多城市政府担心土地价格过低,害怕“流标”,对土地供应处于保守心态,过分压缩供应量,甚至采取零供应量的政策,这实际上给了市场一个“紧缺”的信号。这种强制性的机制可以在市场指标达到一定程度时,土地供应能够通过储备库“自动”启动。显然,这种“市场指标”肯定不应该是“盈利指标”。

  在约束供地量方面,目前只是一个土地供应年度计划,但是由于人为因素过多,并且缺乏法定程序,其制订的科学与否、执行的严格与否,也都需要打个问号。事实上大多数供地计划都没有很好地得到执行,特别是在当出现一定土地供应“流标”之后,接下来的土地供应就更加谨慎,在没有找到合适的有把握的卖地者之前,很少主动继续进行供地。其实,一些土地的“流标”并不代表市场不需要土地,可能是因为土地的位置、用途以及条件可能不符合市场需求。

  二是要缩短土地储备管理链条,其中包括土地的一级开发。在土地储备管理过程中,很多内容可以依靠市场完成,这样既可以提高效率,也可以规范管理,防止寻租。目前国土资源部要求的土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩,国土资源部门及所属企事业单位,不得直接从事土地一级市场开发,就是为了将土地储备的管理与开发行为分开,防止因权力过度集中产生的负面作用。

  虽然政府作为土地所有者的代表在土地收购后,可以自行开发并出售,但是,由于缺乏市场竞争机制,土地开发的速度和效率非常低下。今年下半年全国土地闲置情况披露,在三千多宗闲置土地中,有半数都是由政府原因所致,其中不乏因开发效率低下所形成,社会对此反响强烈。

  此外,土地储备和一级开发需要大量的资金支持,在土地储备管理环节缩短之后,将一级土地开发完全交给市场来做,还可以降低资金上的风险,减少因融资困难、资金链断裂、债务纠纷等情况的发生而产生的开发停顿,甚至出现阑尾地、闲置地,影响土地有效供应的现象。

  三是要对土地储备机构出让土地的方式进行控制。现在一般的情况下,政府更愿意选择拍卖的方式出让土地。很显然,简单地使用“拍卖和挂牌”通过竞价出让土地,不但促使地价更高,而且脱离了公平合理地配置土地资源的政策目标。采用价高者得的原则最终必然会将土地资源“配置”到有钱人,包括资本雄厚的企业、利益集团,以及高收入者等的手中,那些中低收入者和小企业会因为高地价和高房价与这些土地无缘,也就是现在众所周知的现状。这当然是一种不公平和不合理的配置结果,这个效果肯定不是设计“招拍挂”制度的初衷。

     朱道林:土地一级开发推行市场化运作是市场经济发展的方向,也是推进土地市场化建设的基本要求。在实施过程中,以下几方面是值得注意的问题。

  首先,应当尽快出台实施细则,防止盲目脱钩带来的混乱。

  按照国土资源部提出的改革进程,“2011年3月底前,土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位,不得直接从事土地一级市场开发。2011年10月底前完成清理和规范工作,并提交工作情况总结报告。”应在全面调研相关城市的实际做法基础上,尽快出台土地一级开发企业与土地储备机构脱钩的具体要求,包括土地储备机构职能界定、开发企业资质要求、开发环节管理与控制等,防止盲目脱钩带来的混乱。

  其次,应采取竞价方式确定开发企业,防止形成新的垄断。

  一旦确定由开发企业实施土地一级开发,一定要充分引入市场机制选择和确定开发企业,采取控利润、限成本等方式,按照低竞价原则,通过公开竞价确定开发企业,防止形成新的垄断。

  再其次,开发要求必须明确,防止一级开发制约土地出让。

  遵循公正、公开的原则,明确提出土地一级开发的各项要求,包括拆迁补偿标准、土地开发进度、基础建设(包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等)均要有明确的要求,防止一级开发单位利用承担一级开发的机会有意无意地为招拍挂出让土地设置障碍,影响企业竞价购买土地,防止实施一级开发的企业自然变成二级开发企业的现象发生。

  陶玉厚:在管理体制上,建议成立由市、县长为主任,分管副市、县长和相关市、县领导担任副主任,有关部门为成员单位的高规格的土地储备管理委员会。明确管理委员会议事规则,建立例会制度,重大土地储备和土地一级开发事项、所有经营性用地供应一律由管理委员会统一研究决定。

  进一步加强与相关部门和单位的联系和沟通。争取国土资源主管部门支持,从征地报批、权属登记到土地上市等各个环节密切沟通;争取规划部门支持,以规划为龙头,执行规划、配合规划、协同规划,以规划引导土地储备工作开展;争取辖区政府、街道政府支持,积极构建拆迁安置新机制;争取财政和审计部门的支持,更加规范和扎实开展土地储备工作。

  完善以土地储备中心为土地一级开发主体的委托开发制。涉及场地平整、围墙修建、杆线迁移以及市政基础设施配套建设的,按规定通过招标方式选择工程实施单位。

 

    王前福:落实“两整治一改革”的文件精神,在土地储备机构这块儿,关键还在土地市场一级开发的合规管理。

  首先,尽快确立全国土地一级市场的开发规范,制定统一的市场规则,特别是对开发过程中的利润、管理费等进行统一规定。

  其次,土地储备机构作为批准成立的统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位,行使的是对土地一级市场开发的管理权,在具体操作上,同时还应按照政府采购法和招投标法的规定规范招投标行为。

  再次,对具体的开发管理权的行使,储备机构主要依靠合同管理,为此各级土地储备中心应当适应不直接进入市场,但需要对市场实施主体进行管理的要求,内设专业化的合同管理机构,借助信息化手段,通过对开发合同的流程管理,来加强对土地一级市场的合规管理;同时土地储备机构要注重对开发过程的管理与事后监督,在对土地一级市场实施开发的过程中,引进社会中介参与过程管理,在开发合同履行完毕时,导入审价前置机制,进行全过程的监督管理。

  王寒:个人建议,一是进一步颁布一级开发实施细则,增强强制性,就土地一级开发招投标工作进进行细化。二是加大监督检查力度。一方面禁止土地储备机构直接从事一级开发,督促土地储备机构下属企业尽快脱离关系。另一方面,加大对一级开发招投标工作的监察力度,促使各地建立统一规范的土地交易市场,坚决打击招投标工作的暗箱操作行为,彻底杜绝一些行政事业单位与原有下属企业“断了骨头连着筋”的现象。

  林赟弘:在社会资本参与土地一级开发的实践中,现在有一种“BT”(Build-Transfer)模式值得借鉴:政府在缺乏资金的前提下,通过招投标的方式确定了进行土地一级开发企业,企业运用自有资金或自筹资金进行一级开发。当土地投入市场后,政府将地价款按约定的收益比例返还给企业。

  与建设保障房类似,尽管利润偏低,但由于土地一级开发的风险远低于房地产开发,该市场仍对部分企业具有很大的吸引力。然而,许多参与土地一级开发的企业目的,实际并非看重直接从事一级开发的利润,而在于获取土地使用权后从事二级开发。“BT”模式无疑解决了政府的资金问题;同时为该企业完成一二级联动提供了极大的机会,在新的政策下,这种政企合作模式可以得到更大的发展空间。

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