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不忘国土空间治理的初心和使命

2020-01-27      来源:中国自然资源报     作者:余星涤
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  “放眼世界,我们正在做的,是一件前无古人的大事。”一位专家在场场爆满的国土空间规划培训班上如是说。诚然,目前还没有一个国家,能够在如此的体量和纵深下,完成系统的国土空间规划体系建设。可供借鉴的国际经验有限且零散,更多的路要靠我们自己摸索。

  当前,各地国土空间规划编制正在紧锣密鼓地推进中,规划编制者们被淹没在基础资料、数据、指标、规则的海洋里。他们往往面临两重困局:一方面来自外部,国土空间作为承载生产生活生态各类需求的空间平台,每一次规划方案的修改,都面临着复杂激烈的多元利益博弈;另一方面来自内部,对于国土空间规划这个新事物来说,无论是出身土地利用规划、城乡规划还是其他专项规划,每个规划师都可能面临大量的认知空白。防止国土空间规划体系建设的多元融合目标,在层层落实过程中不断损耗、“层层降维”,最后回到老路上去,是管理层和业界普遍担心的问题。因此,在国土空间规划编制中,需要时时叩问初心;在面对艰难选择时,要坚持核心价值判断;在面对问题时,应处理好几大关系,掌握一些基本的思维方法。

  自2015年《生态文明体制改革总体方案》发布以来,党中央关于国土空间规划体系建设的一系列重要战略部署形成了几个核心价值判断:是不是符合生态文明建设的总体要求;资源环境问题是否得到了缓解和解决;国土空间布局是否得到优化,治理能力是否提升;人民的获得感、归属感、幸福感是否增强。

  笔者以为,围绕这些核心价值判断,应着力处理好几大关系:

  一是人与自然的关系。工业文明将生态环境作为经济大系统的自然资源禀赋要素,而生态文明将人类经济系统作为地球生态系统的子系统,其建设目标是实现人与自然、人与人、人与社会的和谐。国土空间规划体系建设也应适应这个发展趋势,尊重自然、顺应自然、保护自然。

  二是物质与精神的关系。在基本物质需求得到满足的基础上,人们会自然地追求健康美好的生活环境和精神文化的满足。生态文明让我们从大量生产、大量消费、大量废弃最终超出资源环境承载力的死循环中解脱出来,在绿色发展、循环发展、低碳发展中享受美好的生活环境;在人与自然、人与人、人与社会的和谐中,得到精神的安宁和满足。落实到规划中,就是从原来习惯的增量规划模式,转向增存并重甚至是减量规划模式。

  三是守住底线和差异化管控的关系。一方面,要加强生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”的底线刚性管控,贯彻落实可持续发展的国家意志;另一方面,在底线管控之外,简化审批程序和内容,谁审批、谁监管,管什么就批什么,给予地方更大的差别化政策空间。尤其是在详细规划层面,加大各领域专家和公众参与力度,突出体现地域特色、历史风貌、人文情怀、生态宜居。

  四是“重构”与“重来”的关系。国土空间规划是“多规”的重构和有机融合,不是推倒重来。它是在肯定原有“多规”合理性、有效性基础上,取其精华,并根据生态文明建设的目标要求,为解决国土空间布局和资源环境的突出问题,而进行的规划调整、重构和融合。因此,“五级三类”国土空间规划编制并不是平地起高楼,是有现实基础的。它更多的工作量,在统一基础数据、技术标准、信息平台上,在建立国土空间开发保护“一张图”上,在统筹协调各方利益上。评价重构是否成功,就要回到核心价值观,回到国土空间规划体系建设的初心和使命上。

  此外,针对国土空间规划编制中普遍遇到的问题,可以考虑系统观、整体观、时空观的思维方法。如:将山水林田湖草海作为一个有机整体,进行系统规划、管制、修复;将规划编制、管制规则、行政审批、监测监督、跟踪评估和动态调整作为一个有机整体,规划才“能用、管用、好用”。对于当前无法通过空间布局解决的问题,如未来发展的不确定性问题、隐伏矿藏的开发利用问题,可选用以时间换空间的方法来解决,以差别化管制规则来解决,以留白的方法来解决等。

  总体来看,国土空间规划体系建设时间紧、任务重、难度大,过分求全反易裹足不前,“毕功于一役”不切实际。不如知行合一,先解决主要矛盾,在工作推进中,动态解决问题。有道是,别怕什么困难无穷,持之以恒加油干,有一寸进步,就有一寸的欢喜。待经年回首,看千秋伟业,巍然已成。

  (作者单位:自然资源部咨询研究中心)

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