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实现土地承包经营权的基本保障功能并不难

2012-02-07      来源:中国国土资源报     作者:杨遴杰
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  温家宝总理在2011年底召开的中央农村工作会议上指出:土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否需要以此作为基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。这是对农民权益尤其是对农民土地权益保护的一个新要求,意义深远。

  农民土地权益问题关系到亿万农民的切身利益,也关系到整个社会的稳定与发展。但现实中农民土地权益保护现状并不令人满意,除了征地过程中的不公平现象外,还存在着由于政策限制,农民土地权益无法得以实现等问题,其中最普遍的就是温总理在讲话中提到的,以基本保障或者集体成员身份消失为由,对农民实现土地权益的行为进行限制。

  以土地承包经营权为例。从《农村土地承包法》的规定来看,农民对家庭承包获得的耕地权益可通过多种途径实现,除了抵押之外,似乎已无限制。但这些途径必须在保持集体成员身份的前提下,方可实现。

  不考虑死亡与被征用这两种非主动情况,有两种情况是承包者主动失去集体成员身份的:一是承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的;二是承包期内,因为结婚或离婚,妇女在新居住地取得承包地的。在这两种情况下,除补偿承包者损失外,承包地是无偿被收回的,土地承包权的权益消失。这种政策的理论依据恰恰是土地是集体成员的基本保障,土地承包经营权实质上是基于集体成员身份的福利。当农民集体身份退出时,成员权基础丧失,福利就要收回。

  但是这种思路无法解释“承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”,以及结婚或者离婚妇女在新居住地未取得承包地的,可以不交回土地承包权的情况。因为这两种情况同样也是农民失去了成员权但可以保留土地承包经营权。只能说,福利角度并不是不可改变的,在考虑到原成员的基本保障需要下,也是可以作出调整的。

  更大的冲突在《物权法》将土地承包经营权作为用益物权的一种,与前述的福利性质截然不同。物权具有支配性、排他性、绝对性和对世性,在权利证书确定的内容和期限内,权利人可以对物权进行不受干预的支配,包括来自所有人的干预。也就是说,30年的承包经营权,只要权利人不改变用途,在期限内可以采取各种方式来实现其土地权益,不管自身身份是否变化,土地权利对应的是权利主体,而不是权利主体的身份。

  可见,土地承包经营权保护最重要的就是在主动退出成员身份的情况下,到底是以物权性质还是以福利性质来处置。以后者来处置是《农村土地承包法》的规定。现实中,基于中国农村社会的人情伦理关系,强制收回本村进城家庭和出嫁妇女的承包地情况不是很普遍;但又碍于法律规定,这些承包地又无法名正言顺地转让,最终导致大量耕地闲置或者低效利用。

  如果说土地节约集约利用是土地管理工作的最重要目标,保护农民土地权益是农业发展的重要手段,那么不言而喻,确定土地承包权的物权性质是最佳选择。这大概也是温总理讲话所表达意思的基本考虑。

  那么,土地承包经营权作为农民基本保障的功能,该如何实现?其实不难,只要通过国家投入大幅度提高农民的基本保障,剥离掉土地上被动捆绑的保障功能就可以了。国家这几年不断加大农村义务教育、合作医疗、最低生活保障和养老保险试点方面的投入力度,这些都只与农民作为国家公民的身份有关,而与土地无关。最终,土地将作为农民纯粹的财产权利,以真正的物权性质,以市场化的方式实现其权益。

  (作者系浙江大学公共管理学院教师)

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