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改革中的地勘行业管窥

2019-10-09      来源:中国矿业报     作者:刘艾瑛 整理
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  摘要 

  2018年,自然资源部地质勘查管理司与中国自然资源经济研究院组成若干调研组,先后赴河北、山西、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、青海、宁夏等15个省(区、市)开展地勘行业改革发展专题调研,按省或地区形成了系列调研报告,并在今年出版了《2018年度全国地质勘查行业发展报告》,总结地勘行业改革发展实践中的经验、做法及遇到的问题,并综合性地深入剖析问题,给出具有建设性的解决之道。现摘取其中几个地勘单位改革的实例,以飨读者。

  Abstract 

  In 2018, Bureau of Survey Administration of the Ministry of Natural Resources together with China Natural Resources Economic Research Institute, formed a number of research groups, which go to 15 provinces, such as Hebei, Shanxi, Liaoning, Heilongjiang, Shandong, Zhejiang, Fujian, Hunan, Guangdong, Chongqing, Sichuan, Yunnan, Shaanxi, Qinghai, Ningxia and so on, carrying out the research on reform and development of geological prospecting industry. A series of investigation reports were formed according to provinces or regions, and the "Report of the National Geological Exploration Industry Development in 2018"was published this year. The report summarizes the experience, practice and problems in the reform and development of geological prospecting industry, analyzes the problems comprehensively and deeply, and gives constructive solutions.

  山东:探索推动经营性国有资产统一监管 

  实地调研单位:山东省地质矿产勘查开发局(以下简称“地矿局”)、山东地矿集团有限公司(以下简称“地矿集团”)、山东泰山地勘查集团有限公司(以下简称“泰山地勘集团”)

  2016年8月,山东省政府提出将省地矿局和省煤田地质局2个部门所属69户企业分别整合组建为地矿集团和泰山地勘集团两户省管一级企业,其产权划入省国资委和省社保基金理事会。2017年5月,地矿集团和泰山地勘集团揭牌成立,并在今后实现平稳过渡。2017年,地矿集团主营业务收入34.67亿元,同比增长16.69%,泰山地勘集团全年完成到账经营收入8.92亿元,上缴税费1.24亿元,实现了国有资产保值增值目标。

  继陕西省之后,山东省是全国第二个在地质勘查行业进行事企分开运行的省份。但是与陕西不同,山东省组建两大集团后,依然保留着地矿局和煤田地质局。山东省地勘单位改革的亮点主要表现为省属经营性国有资产统一监管,实现事企分开;主动提升服务意识,科技创新引领,强化资源保障能力;产业结构转型升级,由地勘产业向新产业新业态拓展;以制度化、规范化为核心,着力完善现代企业制度。

  此外,山东省地勘行业改革同时也遇到了一些困难,如:矿产勘查市场持续低迷,对地勘主业发展和矿业权经营产生较大影响;地方政府和有关部门对地质工作的基础保障作用认识不够,如生态保护区内采取“一刀切”限制地质工作等;地勘单位转型升级缺乏政策支持,人才技术及装备还不能适应转型升级的要求。

  通过调研发现,企业改革发展过程还存在着企业人员回流事业单位、现代企业薪酬管理制度不健全等突出问题。

  《报告》建议,地质工作要紧紧围绕我国经济高质量发展的需求,由粗放式发展向精准服务方向转变,要站在国家战略安全的角度,发挥好公益性地质工作的基础作用,提升地质工作服务水平和解决关键问题的能力。明晰地勘单位定位和使命,更大范围融入地方经济社会发展;为转型升级提供政策支持,提供新旧动能转换精准地质服务;把握深化国企改革的方向,不断提升国有企业公司治理水平。

  重庆:瞄准地方经济发展和民生 

  实地调研单位:原重庆市国土资源和房屋管理局、重庆市地质勘查局(以下简称“地勘局”)、106地质队。

  按照地勘单位的归属性质,重庆市的地质勘查行业队伍主要分为4类:一是实行属地化管理的9家国有地勘单位,主要是重庆市地勘局管理的7家地勘单位和重庆市地质矿产研究院、136队;二是重庆市规划和自然资源局直属的地质环境监测总站及地质调查院;三是国有地勘企业,主要有地勘局所属地勘单位设立的12家勘查企业、中煤科工集团重庆研究院有限公司等4家国有企业;四是民营地勘企业17家。以上总计44家地勘单位。

  以往地勘单位的主要工作领域是围绕矿产资源勘查展开的。随着经济结构的调整和供给侧结构性改革的部署,矿产资源勘查投资在一定程度上趋于缩减状态,地勘单位积累的矿产资源勘查能力需要及时转化和消化。结合重庆地质地貌实际,生态环境保护事业的发展带来了地质环境方面的巨大需求。重庆市地处三峡库区,山区地形是重庆市的主要地形地貌特征,地质灾害频发,地质灾害治理的压力较大。另外,重庆市作为西南地区的中心城市,城市化进展导致水文地质、工程地质的需求也在不断增长。近年来,重庆市地勘系统每年派400多名地勘技术人员驻守各地质灾害隐患点,对灾害防治工作进行技术指导。如果考虑到灾害防治工作的相关工程等费用,每年在地质灾害治理方面的财政支出达到亿元,在一定程度上保障了地勘单位公益职能的发挥和财政经费的来源。

  《报告》建议,面临新形势,地勘单位要围绕服务经济社会发展大局,为经济社会提供高质量的地勘服务和地质产品;其次,要找准角色定位和职能分工,发挥好政府、地勘单位、社会投资等各方面的作用,促进地勘行业健康、协调发展。

  山西:在促进协调发展中找准自身定位 

  实地调研单位:原山西省国土资源厅、山西省地质勘查局、山西省煤炭地质局及山西省地质勘查局217队、山西省煤炭地质物探测绘院等基层单位

  山西省是中央确定的5个事业单位分类改革试点省份之一,从2009年正式启动分类改革试点工作。按照要求,山西省地质勘查局和山西省煤炭地质局稳步推进事业单位分类改革工作。虽然山西省事业单位分类改革方案已经出台,并明确了两局等地勘单位的公益属性,但后续配套政策及细化措施还没有出台,绝大部分地勘队伍依旧维持着原有的运行机制与管理方式。由于对公益类单位财政投入、分配、薪酬管理、社保、人员流动等相关事项和问题没有完全得到解决,一些地勘单位为了解决财政补助不足部分,进行对外创收,但在薪酬分配机制上却没有可以参照的办法和规定,导致在巡视和审计中多次被发现不合理的问题。这些现象和问题造成了多数地勘单位在事企分离等体制机制改革方面仍然处在政策的迷茫期、发展的思考期、定位的调整期的三期叠加中。尽管这样,一些地勘单位仍在不断深化内部改革,在转换经营机制、激发活力方面进行积极探索,如山西省煤炭地质局借助省政府支持该局抢险救援工作的契机,将局属114勘查院金地资源勘查公司列为改革试点单位,尝试建立现代企业制度,打造新型市场主体,实现事企分开,提质增效。

  山西省地勘行业转型发展的一些做法取得了成效,例如,以党建促业务发展,健全转型长效机制;产业布局不断优化,高端产业引领支撑;规范探矿工程管理,创新引领动力强劲;富硒产业快速崛起,价值链条多维延伸。

  尽管如此,但改革发展中还存在一些主要问题,例如体制机制还不能完全适应改革发展的需要,地质勘查服务产品单一,地勘产业结构雷同,同质化竞争激烈,产能过剩;人才短缺成为地勘产业转型升级和队伍健康发展的主要影响因素;装备水平偏低,严重制约核心竞争力的提升。

  《报告》建议,一是地勘单位要为国家和地方经济社会发展提供精准服务;二是地勘单位要增强发展活力,提升市场核心竞争力;三是地方政府部门为地勘行业改革发展和转型发展提供政策支持;四是自然资源部进一步加强地质勘查行业服务管理工作。

  福建:为生态省建设提供强劲支撑 

  实地调研单位:原福建省国土资源厅、福建省地质矿产勘查开发局(以下简称“省地矿局”)、福建省煤田地质局(以下简称“省煤田局”)、福建省197地质大队、福建省闽东南地质大队

  福建省属地化管理地勘单位最近的一次改革是在2015年,福建省机构编制委员会先后批复了省地矿局、省煤田局事业单位分类改革的意见,明确了两局及所属事业单位类别。其中,省地矿局局机关、省地调院、地质测试中心划分为一类公益事业单位,闽东南地质大队等14家划分为公益二类事业单位。省煤田局局机关划分为一类公益事业单位,所属的197地质大队等6家地勘单位划分为公益二类事业单位。目前,福建省地勘单位事企分离工作正在推进,从2018年8月起,省直地勘单位的经营性国有资产实行集中统一监管。据调研了解,福建省还在继续深化对地勘单位的改革工作,随着省级机构改革到位之后地勘单位事业单位将启动新一轮的改革。

  近年来,福建省地质工作主要开展了区域地质调查、矿产远景调查、农业地质调查、城市地质调查、海洋地质调查、环境地质调査及矿产勘查等方面的工作,一大批成果得到推广应用,为福建生态省建设、城乡规划、海洋蓝色经济发展、农业生产、防灾减灾等提供了重要的地质科技支撑,为社会发展、经济建设布局提供了决策依据。

  目前,福建地勘行业改革发展中存在的主要问题有业务承担难、技术创新难、招贤聚才难、公益职能弱等问题。

  《报告》建议,福建省自然资源管理部门多为地勘单位争取改革发展的政策支持,落实好党中央和国务院关于事业单位改革的有关政策,制定政府购买服务清单,积极发挥地勘单位的公益服务职能,支持地勘单位开展地质新技术研究、装备更新、人才培养,促进地勘单位转型发展。

  宁夏:强化公益职能 助力经济发展 

  实地调研单位:宁夏地质调查院、宁夏水文环境地质勘察院

  2015年12月,宁夏地质局完成了事业单位分类改革,总体确定了公益服务职能。宁夏自治区机构编制委员会办公室印发了《关于调整自治区地质矿产勘查开发局及所属事业单位机构编制事项的通知》,将宁夏地质矿产勘查开发局更名为宁夏地质局,将地质工作的事业职能由主要从事地质找矿转向资源保障与环境保护并重。同时,宁夏地质局还对单位组织架构和人员规模进行了精简调整,事业编制规模由2377名压缩为1370名。明确宁夏地质局机关及地质调查院等9家单位为公益一类,宁夏地质工程院和矿产地质勘查院为公益二类。同时,结合实际情况,确定了公益一类单位以“三性”地质工作为主,全额保障事业经费不减少,建精建强建实队伍,提高公益性地质工作服务的能力和水平;公益二类单位的发展定位是加强能力建设,拓宽市场服务领域。

  地勘单位发展中遇到了两个主要问题:一是地勘经济下滑,影响地勘单位的持续稳定发展;二是公益性职能发挥不充分,如宁夏地质局所属地勘单位承担的抗旱打井、地灾治理、城市地质、农业地质、旅游地质等工作,多以社会服务项目的形式开展,并不是履行地方政府经常性公益服务职能,难以保障公益性地质工作的持续性、长期性和稳定性。

  《报告》建议,一是中央及地方政府应出台相关政策,提供专项地勘经费,保障公益性地质工作的持续性和地勘单位的稳定发展;二是行业主管部门修订完善行业标准规范,指导监督地勘单位在服务支撑中履职尽责。

  四川:地质勘查工作结构性矛盾凸显 

  实地调研单位:四川省地质矿产勘查开发局区域地质调查队、四川省煤田地质工程勘察设计研究院、四川省冶金地质勘查局成都地质调查所、 四川省核工业地质局二八一大队、四川省地质矿产勘查开发局攀西地质队

  四川省基层地勘单位产业结构主要包括传统地质勘查、地质灾害防治、工程勘察施工、测绘及土地调查、其他产业等。通过调研发现,在地勘单位总收入中,地质勘查类收入比例整体偏低,除四川省地质矿产勘查开发局区域地质调查队比例占75%外,其他4家单位地勘类收入占比平均仅17%。农业地质、地质灾害调查评价、土地调查等项目规模小,且相对分散,难以弥补传统地质勘查收入降低的缺口。在传统地质勘查收入降低的同时,市场竞争加剧、市场秩序不规范的问题时有发生。

  针对上述现状及问题,《报告》分析认为,地质勘查资质审批取消之后,地勘单位发展能力难以直观体现,地勘单位之间不规范竞争,不利于投资主体寻求勘查单位。《报告》建议尽快完善事中事后监管制度和行业信用体系;尽快建立中央和地方地质调查工作分工协作机制。原财政部下拨的地质矿产调查专项取消之后,转变为自然资源部中国地质调查局部门预算项目,从项目运行机制上,直接断绝了地方政府、地勘单位参与国家地质矿产调查专项的资格。从国家资源战略角度考虑,应设立国家层面的基础性、公益性地质勘查专项资金,结合各省、各地区矿产资源分布差异,建立中央和地方分工协作的地质勘查机制。

  青海:提升地质工作全面支撑能力 

  实地调研单位:原青海省国土资源厅、青海省地质调查局、青海省有色地质矿产勘查局、青海省核工业地质局、青海省环境地质勘查局、青海省地质矿产勘查开发局及其下属单位

  青海省地勘行业队伍中,国有地勘单位62家,约占全省地勘单位总数的80%。青海省国有地勘单位分类改革由原省国土资源厅制订方案,统一协调组织。根据实际情况,将省地质调查局、省地质矿产勘查开发局、省有色地质矿产勘查局、省核工业地质局、省环境地质勘查局等5个局的局机关划为公益一类,各局属二级单位均为公益二类,并一定程度地压缩了事业编制数量。

  近年来,青海省地质勘查投入波动不大。2017年,非油气勘査投入8.49亿元,同比减少9.1%;2018年上半年,非油气地质勘査投入39987万元,比2017年同期增长5%,实现多年来的首次增长,其中社会资金同比增长4000万元。地质勘查投入的稳定在一定程度上保障了地勘单位矿产资源勘查工作的延续,为青海资源大省奠定了基础。如,青海盐湖钾肥、西部矿业等一批支柱产业迅速崛起;首次在柴达木盆地深层发现厚大孔隙卤水钾盐,再造了一个“察尔汗盐湖”,成为青海省的美丽名片。此外,国有地勘单位还积极探索服务社会的方向和路径,如开展土地整治、地下管线测绘、地下水勘查等民生地质工作;在绿色勘查上走出了全国领先的“多彩模式”,为绿色勘查标准制定奠定了良好的基础。在青藏高原北缘开展富硒土地调查,发现了大面积富硒土壤和27种富硒农产品,建立了“高原硒都”和精准扶贫的“平安模式”,开创了前景规模达百亿元的富硒产业,编制了青海省首个富硒农产品地方标准。

  地勘单位改革发展中,也存在着发展不平衡、思想创新不足、生态环境等领域地质工作起步晚、公益性地质工作职能发挥不充分等问题。

  《报告》建议,地勘单位要紧紧围绕习近平总书记围绕青海工作作出的“四个扎扎实实”重要指示,把全面深化改革引向深入,主动作为,建立以生态文明建设和矿产资源安全为基础的地质勘查工作体系,建立适应新时代要求的现代地质工作队伍体系。

  辽宁:整体转企遇到较大阻力 

  实地调研单位:原辽宁省国土资源厅、辽宁省地质勘探矿业集团有限责任公司(以下简称“地矿集团”)及下属的辽宁省能源地质勘查开发研究院有限责任公司和辽宁省有色地质勘查总院有限责任公司。

  辽宁省地勘单位分类改革实行整体转企,和陕西省成为全国地勘单位分类改革整体转企的仅有的两个省份。

  2016年1月,辽宁省政府在工作报告提出“着力推进经营性事业单位成为市场主体,继续推进国有资产集中统一监管”;6月18日,省政府召开关于组建省属企业集团启动工作会议,宣布由省地质矿产勘査局、东北煤田地质局、省有色地质局、省核工业地质局、省治金地质勘查局、省化工地质勘查院及所属企事业单位合并组建地矿集团。根据集团实际,按地质、能源工程、矿业、多种经营五大产业,组建了地质公司、能源地质公司、建设工程公司、矿业公司和实业公司等5家专业化公司,标志着辽宁省地勘单位改革进入实质阶段。按照政事分开、事企分开、管办分离原则,辽宁省直机构659家公益性事业单位合并整合为65家大型事业单位;67家经营性事业单位转企改制后成为新的市场主体,其中65家并入已成立的企业集团。

  辽宁省此次国有事业单位转企改革由省政府主导,力度大、时间短、要求高,与全国其他省份事业单位分类改革的渐进式推进方式有较大差异。整合并转企改革后,新旧管理体制的冲突、员工思想转变程度、转企支持政策力度等多种因素导致了一些问题的出现。

  《报告》建议,以政策性扶持推动地勘企业顺利进入市场。一是加强财政金融等方面的政策性支持。在五年的改革过渡期内,继续按原有水平拨付地勘费,主要用于解决社会保障等问题;明确事业资产的划拨至企业,促进税收减免等支持政策的真正落地;通过政府采购方式对转制企业予以项目支持;多方助力地勘企业拓展资金和投资渠道,完善引入社会资金的相关政策。二是保障有关人员社保和退休政策的落地。依照政策做好转制人员社会保障的衔接,认真执行转制期职工提前退休政策,鼓励职工自主自愿选择;制定激励政策,尽力保障技术骨干、管理人员群体的有序稳定;面向市场招聘各类优秀人才,打通人才流动的瓶颈。

  《报告》希望,相关政府部门为地勘企业发展创造公平、健康、稳定的市场环境,进一步发挥好行业管理职能。

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