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看江苏省常州市春江镇如何创新制度破解违法用地执法难

2017-09-02      来源:中国国土资源报     作者:薛 亮 特约记者 吴冬美 戴儒南
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  编者按:作为年工业总产值超千亿元的乡镇,江苏省常州市春江镇曾饱受违法用地困扰。去年实施的一项制度,让该镇违法用地面积在短短1年内减少了90.3%,相关做法得到了国土资源部党组书记、副部长孙绍骋的肯定。近日,记者前往春江镇,探访当地违法用地形势转变背后的故事。

  江苏省常州市高新区(新北区)东北部的滨江经济开发区(春江镇)成立于2003年,这里南临运河、北枕长江,地理位置十分优越。2016年,全镇工业总产值突破1300亿元,是常州市唯一一个规模工业总产值超千亿元的乡镇。这样一个苏南经济重镇,却一度饱受违法用地频发的困扰。

  然而,就在短短的1年时间里,春江镇的土地执法形势却明显好转,违法用地宗数和面积大幅下降。秘诀在哪里?

  记者调查发现,春江镇制胜的“法宝”就在于利用经济杠杆考核的方式,充分调动了基层集体经济组织保护耕地资源的积极性,将土地执法监察关口前移,有效地把违法用地遏制在了萌芽状态。

  今年6月21日,国土资源部党组书记、副部长孙绍骋在常州市高新区调研时,对当地土地执法监管考核的相关做法给予了充分肯定。江苏省国土资源厅也提出,该做法为打击和遏制违法用地行为提供了保障,为全市乃至全省破解基层土地执法监察难题蹚出一条创新之路。

  让事实与数据说话

  过去的土地执法什么样,春江镇分管国土资源工作的副镇长杨斐最有发言权。

  据杨斐介绍,在2015年度土地卫片执法中,全镇共发现27宗违法用地,整改工作随后迅速铺开。和往常一样,各级领导带头前往整改现场,街道每天上报整改情况,镇里每周召开推进工作会议,这些必要程序一个都没少。“虽然一共拆除了1.45万平方米的违法建筑,并统一组织了复垦种植,但却花费了大量的人力物力,光人工和复垦这两项就花费了80余万元。”

  “与其花80万元进行事后整改,不如花同样的钱进行事前预防,还能节省人力物力,避免矛盾冲突。”杨斐感叹道。

  痛定思痛之后,去年5月,春江镇出台了《违法用地管理考核细则的实施意见》(以下简称《意见》),创新性地提出了土地执法监管考核基金制度,明确各村(社区)上缴一定金额的保证金,同时镇政府每年拿出100万元作为考核基金,一同用于所辖4个街道36个村(社区)以及国土资源所违法用地发现、报告和整改工作的约束激励。这瞬间就“点燃”了春江镇各街道、村(社区)对保护土地资源工作的积极性。

  制度创新带来了立竿见影的效果。在2016年度卫片执法中,春江镇当年没有新增违法用地图斑出现,违法用地宗数和面积比上一年分别减少79.4%和90.3%。杨斐脸上洋溢着抑制不住的自豪感:“数据最有说服力,证明我们这个100万元花得值!”

  “两线巡查,互相促进”是核心

  一纸文件怎么就能把住违法用地的“脉门”?

  常州市国土资源局高新分局春江中心国土资源所所长季建忠介绍,制胜的关键在于变“单一巡查”为“双向巡查”,变“有惩无奖”为“奖惩并举”,变“被动执法”为“主动出击”,其核心就是“两线巡查,互相促进”。

  记者调查得知,目前,春江镇违法用地管理实行镇、街道、村(社区)三级巡查体系,国土资源所和街道、村委(社区)坚持每日巡查,形成了两条线“双管齐下、分开巡查、同时汇总”的模式,巡查结果必须在每日16时前上报镇党政办统一汇总。

  在此基础上,春江镇将设立的100万元土地执法监管考核基金按比例下发,标准为每个村委2.5万元、春江中心国土资源所10万元。同时,为了确保制度的有效落实,春江镇还要求国土资源所和各村(社区)向所属街道缴纳1万元的责任保证金。

  “这10万元的奖励基金可不是白拿的。”季建忠说,对国土资源所来说,在年度土地卫片执法中反映出的违法用地未能及时发现上报,并在事后拆除中造成经济损失的,每起扣除3万元的考核基金;造成重大影响的,镇纪委还要追究相关人员的责任。

  “在经济杠杆考核方式下,可以达到相互监督、相互促进的目的。打个比方,假如街道巡查发现了土地违法问题而国土资源所未发现的,每起要扣掉国土资源所考核基金3000元;反之,就要扣掉街道的考核基数。”杨斐说。

  奖惩如约而至。今年1月,春江镇对2016年度土地执法监管工作进行考评考核,春江中心国土资源所因两起违法用地未及时向镇政府进行报告,被扣除了6000元考核基金,剩余9.4万元如数核发;36个村(社区)除了安家街道新魏花园社区扣除了3000元考核基金外,其余均全额获得。

  自治执法破“怪圈”

  在杨斐看来,制度的创新更是解决了很多棘手问题:“在目前执法人员不足的状况下,镇上聘请了辖区内的环卫工人作为日常巡查员,他们在干好本职工作的同时还关注一些重要地段,一旦发现哪里有建筑材料运进,哪里有动土开工建设迹象就会及时上报,然后由各街道(村委)连同土地管理人员快速前往现场进行调查处置,这样就能最大限度地把违法用地行为遏制在萌芽状态。”

  杨斐说,更为重要的是,这种相互制约的联动机制将违法用地处置权下放到了街道(村委),把违法用地处置与街道(村委)的经济社会发展兼顾起来,能更好地调动工作积极性与主动性。

  “春江中心国土资源所的另一项‘法宝’就是主动与城管、建设等部门分工协作,共同向村委(社区)施加压力,让村民自治组织对发现的违法用地进行强制拆除。”常州市国土资源局高新区(新北)分局监察大队大队长贺建良表示,春江镇的这一探索有望摆脱原先的违建治理怪圈。

  记者调查发现,目前,针对在建违法建筑的处理周期长达180天,违法建筑因处置时间过长而成为既成事实的情况屡见不鲜。同时,随着公民法律和维权意识的增强,城管执法部门实施简易程序拆除违章建筑导致败诉的法律风险也越来越高。而春江镇建立的土地违法处置主体转换机制,在提高拆违效率的同时也可减少当事人的损失,遏制新的违法建筑大量出现。

  7月20日,春江镇安家街道曹家塘村,迎来一场街道、村委、城管和国土资源部门的联合执法。一天之内,一处违法挖出的400多平方米鱼塘即被填平。这是《意见》出台以来,春江镇又一例自治执法制度下被遏制并及时处置到位的违法用地实例。

  贺建良介绍,一旦发生类似曹家塘这种侵占农村集体土地的违法用地案件,春江镇就会以村民委员会的名义发出《限期整改通知书》,要求违法当事人限期拆除违法建筑,恢复土地原貌。如果违法当事人拒不执行,则由当地村委会请求城管执法部门联合对违法建筑进行拆除,恢复土地原貌。“这样做既可以依法依规快速处置违法用地,更规避了由城管执法部门作为主体进行强制拆除带来的诉讼风险。”

  常州市国土资源局高新区(新北)分局局长管卫忠分析道:“当前,全区国土资源管理工作已进入全面建设和深化改革的关键阶段,执法监察作为国土资源管理工作的重要组成部分,工作内容更加综合、标准更加严格、任务更加艰巨,我们只有综合施策、凝聚合力、注重源头预防,才能真正实现‘发现在初始、遏制在萌芽’的目标。”

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