中国政府网
您现在的位置:首页 > 动态 > 地方动态

地勘单位改革必须坚持“三个有利于”

2015-10-14      来源:中国矿业报     作者:王琼杰
【字号: 【打印】 【关闭】  分享到:

  从20世纪80年代初期开始,我国的地勘单位一直走在改革的征程中,其中不乏走在前面的先行者和开拓者。这些改革的先行者,因受特殊的省情所制,选择的模式和路径不同,既有值得推广的成功经验,也有需要吸取的失败教训。

  而作为经济不发达省份、地质勘查任务繁重、作业环境与内地相比又相当艰苦的青海省地勘队伍来说,地勘改革必将面临着一场痛苦的抉择。

  探索多年终“试水”

  对全国国有地勘单位来说,改革与发展是这些年来的主题,也是一个充满艰辛和风险的“破冰之旅”。青海省的地勘单位也概莫能外。

  青海省内地勘事业单位共有4个,分别是省地质矿产勘查开发局(正厅级)、省有色地质矿产勘查局(副厅级)、省核工业地质局(正县级)、省环境地质勘查局(正县级)。1999年,全国地勘单位实行属地化管理,当时移交该省的各事业局事业编制数为6330人。目前,4个地勘事业局共有职工12166人,其中在职职工3988人,离退休职工8178人。

  我国地勘单位改革从20世纪80年代初期开始,历时30多年,至今一直都在不断探索之中。2006年1月,《国务院关于加强地质工作的决定》的出台,标志着我国地质工作改革进入新的历史阶段。2009年~2010年,国土资源部在全国范围内开展了地质找矿改革发展大讨论活动,提出巩固和扩大地质找矿改革发展大讨论成果,构建地质找矿新机制,进一步加强地质勘查行业服务与管理,促进国有地勘单位改革发展的思路越来越明确。

  自此开始,青海省地勘事业和全国地勘单位一样,迎来了大发展的春天。特别是2008年“青藏高原地质矿产调查与评价专项”实施以来,在国土资源部、青海省委省政府的正确领导下,青海省国土资源厅以地质找矿突破为核心,认真贯彻落实《青藏高原地质矿产调查评价专项规划纲要》、《国土资源部西藏自治区人民政府青海省人民政府关于加强青藏高原地质工作备忘录》和《中国地质调查局青海省人民政府关于开展公益性地质调查及重要矿产勘查合作协议》精神,围绕“三年取得新进展新成果,五年实现重大突破,八年形成勘查开发新格局”的目标(358地质找矿目标),积极探索地质找矿新机制,精心组织实施,全省地质勘查工作取得明显成效。

  2011年3月,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,正式拉开了全国事业单位改革的序幕。青海省地勘事业单位的改革,也提上了议事日程。

  根据中共青海省委、青海省人民政府《关于印发<青海省分类推进事业单位改革的实施意见>的通知》、青海省人民政府办公厅《关于印发青海省事业单位分类实施意见的通知》精神,青海省国土资源厅充分开展调研,积极同省有关部门沟通、协调,地勘单位分类改革稳步得到推进。截至目前,青海省的事业单位总体分类改革草案已经拟定,并报省政府主管领导审定。

  问题多多步履艰

  从2011年起,青海省事业单位分类改革启动,首先进行的是“调查统计”和“清理规范”工作。调查统计——承担公益类事业单位的功能定位、职责任务及履行等基本情况;承担行政职能事业单位的履责依据等基本情况;从事生产经营活动事业单位的运行状况等基本情况和参照公务员管理事业单位的基本情况。清理规范——对机构设置和实际运行中存在突出问题的事业单位,分别予以撤销或整合;对事业单位编制使用情况进行清理,实行严格的总量控制,严禁超编进人,现有超编人员逐步消化。

  2014年10月之前,青海省编办对全省的分类改革是按照先易后难的方式整体推进,对青海省国土资源厅4个地勘事业局的意见是“暂不分类”。但从去年10月开始,全国形势发生变化,事业单位全部纳入社保,因涉及全国层面,青海要与全国同步。因此,根据青海省改革领导小组的要求,省编办把主要精力放在了确定纳入全省社保总盘子的是哪些事业单位方面。

  因此,总体上青海省地勘事业单位目前的改革进度与其它事业单位一样,也是在协调是否进入社保阶段,还未进入正式分类阶段。但参加社保与下一步分类,也是密不可分的一项工作,是在为分类打基础。但就青海省地勘单位来说,积极参与这次改革,对今后的生存和发展,是最好的一次机会,必须要搭上这趟“末班车”,这也是各地勘单位的共识。

  从1999年国家对地勘单位的改革政策看,国务院关于《地质勘查队伍管理体制改革方案》明确规定:“将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到各省、自治区、直辖市,由省级人民政府国土资源主管部门归口管理,并逐步实行企业化经营”。但经过十几年的运行,青海省4个地勘单位既没有参加事业单位改革,也没有完成企业化改制,现在4个地勘单位一致要求进入公益类事业单位体制。其理由比较充分:

  一是从已有改革政策和现行管理体制层面看,需用改革手段明确单位性质,理顺管理体制。国务院《地质勘查队伍管理体制改革方案》指出:“地质勘查单位企业化需要有一个过程,要创造条件加快改革的步伐。地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘察工作,同时积极开展多种经营和服务创收,逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。但十几年来,青海省的实际情况是没有完全走企业化的路子,省里也没有进行这方面的改革,而几个地勘单位现有的所谓“经济实体”,也因为只是企业与事业的复合体。因此,在从业人员身份、国有和自有资产隶属关系等方面,都说不清、道不明。

  当前,青海省厅4个地勘单位除各局机关外,基本上可以说是“戴着事业的帽子,走着企业的路子”。近年来,该省经济发展对矿产品的需求骤增,带来了政府和企业对矿产勘查投入的大幅增长,全省的地勘单位抓住机遇,实现了快速发展,职工所获得的利益也有了质的飞跃。但是当前国家的财税政策表明事企是“两股道上跑的车”。一方面,随着地勘单位财政投入资金的加大,特别是大量地质勘查项目资金的投入,必然要接受财政、审计等部门的监督管理,这是国家《预算法》、《审计法》及其他法规赋予相关部门的职责,也是事业单位对纳税人应尽的义务。另一方面,由于“戴事业帽子、走企业路子”的惯性思维,让地勘单位不少的干部职工误认为,在地勘事业单位体制下实行事企混体运行,是一种合理合法的“制度安排”,是超乎于市场经济之外、国家对地勘行业的“特例”。以至于在生产经营中不知不觉地出现了一些违纪违法现象,以致酿成大错。因此,现行的地勘会计制度、事业单位分配制度已不适应新形势下地勘单位的发展,需要通过这次国有地勘单位分类改革统筹考虑、分类解决。

  二是从自身发展现状和困难看,普遍存在历史包袱沉重、产业支撑不足等问题。与全国其他省份一样,青海省内各地勘单位因政策不衔接导致的历史遗留问题较多而且沉重。如,国家关于国有地勘单位的一些优惠政策没有得到全面落实,与职工的正当诉求有较大差距,社会保障问题资金缺口较大,离退休人员待遇、住房补贴、基础设施、养老保险、合同制工人等问题长期未能得到妥善解决,成为地勘事业发展的沉重包袱,给工作开展和队伍稳定造成了较大影响。比如,青海省地勘局全局职工老龄化严重,离退休人员占全部职工人数的近2/3,至今尚未进入社会养老统筹,所有费用需要从地勘费基数中列支,造成国家财政下拨的地勘费60%以上要用于发放离退休人员生活费,而且这个比例还在逐年增加。

  同时,属地化以来,各地勘单位虽然得到了快速发展,经济实力明显提高,但目前还没有建立起具有核心竞争力的支柱产业,自我造血功能先天不足。在长期计划经济体制下,地勘单位为国家找矿获取的勘查成果和矿权中,凡是具备开发条件或具有一定资源储量规模的,都由政府配置给了矿业企业,在这一过程中地勘单位投入的成本大,但获利很少,几十年来一直在无偿为国家找矿,自身没有形成应有的积累,市场竞争能力薄弱。同时,长期以来,地勘单位主要承担国家性地质勘查工作,普遍缺乏市场经营与企业管理的实践、经验和人才,主要依靠国家公益性地勘项目作支撑。因此,走企业化路子的基础和动力明显不足。

  三是从理论和实践的角度看,不具备走企业化路子的前提条件。长期以来,对在全国范围内地勘事业单位改革过程中出现的现实问题,从理论技术方面始终未能给予正面的阐述和论证,地勘事业单位改革始终缺乏完整的实践。全国百万地质大军长期处在“逼上梁山”、“自生自灭”的状态,时至今日也未能打造出一个能够担纲“典型引路”的成功范例。特别是属地化以来,就青海省来说,改革思路与政策环境结合得不够紧密,全省诸多行业的事业单位均完成了体制改革的历史重任,但仅仅地勘行业因“企业化”的政策局限性,相关配套政策不明确、不落实,长期超脱事业单位改革的大环境,在本行业封闭的小圈子里“孤军奋战”。由于走“企业化”的路子对地勘单位职工的自身利益受损较大,因此,改革缺乏最起码的群众基础。实际上,青海省的属地化管理只是简单的从资产、人员、技术等方面的下放,没有从根本上解决实质问题。

  同时,地勘行业改革的保护性政策不明朗。从改革的顶层设计来说,对不同类型企事业单位实施不同的保护政策是行业管理部门的基本职责。属地化以来,青海省的地勘事业单位与民营企业单位置于同一竞争平台之上,行业保护政策的缺位直接影响了地勘队伍的做大做强,至今也未能为企业化改革提供更加充分的前提条件。

  四是从地勘单位经营管理和发展前景来看,保障机制缺乏,后劲严重不足。目前,青海省地勘单位实行的是外部事业体制,内部企业化经营管理的运作模式。但随着国家事业单位管理规范化建设的不断推进,该省地勘单位还想走企业化的路子已不再适应新形势的要求。

  目前,几个地勘单位事业化管理与企业化经营的问题和矛盾日益突出,诸如收入分配、人才引进、经营管理等方面的“事企混合”体制和机制,已严重制约地勘队伍的改革与发展。而地勘单位现有的资产质量都不高,以省地勘局为例,所拥有的固定资产仅有西宁、格尔木、海东等地的一些生活区及办公场所,而自由和经营性资产基本没有积累。特别是持有的优质矿权稀缺,如想通过矿权运作推动资本运作从而积累资本金,从长远来看是不现实的。

  同时,目前该省的地勘资金投入也是严重不足。属地化以后,虽然地勘单位名义上属于全额拨款事业单位,但在财政列支中实施的是基数加增资的管理办法,就是增加部分只解决职工、退休人员工资增长差额部分,国家财政下拨的地勘经费除满足离退休人员退休费、各局机关运转费及参公人员的工资外,大部分运行经费需要通过市场来争取。近年来国家加大地勘工作力度,各级财政投入逐年增加,地勘单位的生产、工作条件有了较大改善,相继开展了一些基础设施建设,解决了部分退离休人员社保医疗等问题。但2013年以来,由于经济下行,商业地勘投入持续低迷,地勘单位又逐步进入困难期,如果没有国家对地勘工作的持续投入,地勘单位将又走进90年代的困境。因此,地勘单位条件改善和快速发展离不开财政对地勘的投入,财政投入的长效机制和进入社会保障机制是地勘队伍发展的根本保障。

  五是从青海省经济社会发展战略部署来看,必须保留一支公益性地勘队伍。青海省十二次党代会指出,“青海的潜力在资源,优势在资源,希望在资源”,充分表明其蕴藏的巨大资源潜力尚未转化为资源优势。所以,在全省保留一支规模适中的公益性地勘队伍完全符合青海的经济发展战略部署。仅就民生地质来说,青海地处青藏高原,属于强震活跃地区,地质灾害频发,环境治理难度大,拥有一支公益性地勘队伍也是非常必要的。十八大报告中多处对地质工作提出了新要求和新任务,要求把地质工作融入经济社会发展大格局中去考量。青海省国土面积大,海拔高,地质工作条件差,省外地勘队伍难以长期适应高原工作环境,这就需要保留一支规模适度、精干、高素质的地勘队伍,来专门从事国家及省内公益性、基础性、战略性和惠及民生的环境地质、城市地质、农业地质等公益性地质工作。因此,国有地勘单位当前及今后都将是国家和省内基础性、公益性、战略性地质调查及矿产勘查任务的主要承担者。

  当前和今后一个时期,保留一支公益性地勘队伍,也是青海省实施生态保护战略的客观要求。青海省生态保护区已经占其国土面积的55%以上,基础地质、农业地质、环境治理、矿山恢复、地理测绘等公益性地质工作的任务会越来越重,这就需要省内各地勘单位充分发挥人才和技术优势,积极投身于青海的社会经济发展中去,为建设生态文明社会提供支撑。同时,青海省地勘单位和广大地勘职工曾为国家经济建设与社会发展做出过巨大贡献,在这次推进事业单位分类改革过程中,应充分尊重群众意愿,如果把地勘单位进行简单改革,推向市场,势必造成不稳定因素,引发诸多社会矛盾,影响社会和谐。

  必须坚持“三个利于”

  对地勘单位下一步改革的总体思路,青海省国土资源厅认为,目前青海省地勘单位改革总体上应该把握好4个原则:一是大原则首先必须明确,地勘单位的改革与发展应坚持“三个有利于”,即有利于地质事业发展、有利于发挥找矿突破主力军作用、有利于当好国土资源事业发展的技术支撑。二是要从思想认识上将这次改革作为一个机遇,全面理顺职能,优化布局。关键是步子要稳,要从青海省地勘单位目前的实际情况出发,遵循稳中求进的原则,改后还能充分调动地勘单位的积极性,实现更快的发展。三是从厅党委到各地勘单位,要积极向省委省政府争取最好的条件,更加坚定地推进以人为本、尊重群众意愿的改革,维护好地勘行业的整体利益和群众的生存、发展权益。四是地勘单位一定要加强能力建设,增强自己的竞争力,切实发挥地质工作在全省经济社会发展和生态文明建设中的基础性和先行性作用,积极融入地方经济社会发展大局,主动做好服务。

扫描二维码分享

快速入口
网站地图 - 关于本站 - 使用帮助 - 联系我们 - 网站调查 主办:中华人民共和国自然资源部承办:信息中心版权所有   自然资源部门户网站 政府网站标识码:bm16000001京ICP备18044900号

京公网安备 11010202007799号


建议使用IE9.0以上浏览器或兼容浏览器,分辨率1280*720